Naranchuluun 
2010 оны 3 дугаар сарын 5-ны өдөр
Н. Дорждарь, ННФ-ын менежер, dorjdari@forum.mn
Төсөв нь Засгийн газрын бодлогын толь билээ. Төсвийн харилцааг шинэчлэн сайжруулах санал санаачлага нь татвар төлөгчдийн итгэлийг хүлээн тэдний мөнгийг зарцуулах үүрэг хүлээсэн улс төрчид болон төрийн албад нийгмийн олон тулгамдсан асуудлыг шийдвэрлэхийн тулд үр дүнтэй зарцуулах төгс арга замын эрэлд явж байна гэж ойлгож байна. Тиймээс Нээлттэй Нийгэм Форумаас төсвийн харилцааг боловсронгуй болгох чиглэлийн хэд хэдэн асуудлаар өөрсдийн байр суурийг энд илэрхийлэв. Төсвийн шинэтгэл хийх цаг нь болсон, мөн төсвийг тогтворжуулах, хариуцлагыг нэмэгдүүлэх, төвлөрлийг сааруулах, ил тод байдлыг хангах зэрэг үндсэн зарчмуудыг тодорхой хэмжээнд хуулийн төсөлд суулгаж өгсөн байгааг Нээлттэй Нийгэм Форум дэмжиж байгаа ч улам гүнзгий өөрчлөлтийг хийх шаардлага байгаа гэж үзэж байна.
Хураангуй
Хоёрт, төсвийн төлөвлөлт, гүйцэтгэл, тайлагналтай холбоотой хариуцлагын тогтолцоог бэхжүүлэх талаар хуулийн төсөлд тусгасан байгаа ч улам бүр тодорхой болгох асуудлууд байна. Ялангуяа төсвийн ил тод байдлыг хангахад төр засгийн байгууллагууд шат бүртээ онцгой анхаарах шаардлагатай.
Гуравт, төсвийн төвлөрлийг сааруулах явдал бол өнөөдрийн зайлшгүй хэрэгцээ. Хуулийн төсөлд орсон төсвийн эрх мэдлийн төвлөрлийг сааруулах заалтууд хангалтгүй ба ялангуяа эрүүл мэнд, боловсролын үйлчилгээг орон нутагт үзүүлэхэд нутгийн удирдлагад илүү эрх мэдэл өгөх боломжтой.
Дөрөвт, төсвийн үйл явцад оролцогч талуудын эрх үүргийн хуваарилалттай холбоотой бүтцийг оновчтой, тодорхой болгох асуудал чухал байна. Ялангуяа хууль тогтоох, гүйцэтгэх засаглал хоорондын төсвийг батлах, зарцуулах, тайлагнах эрх үүргийг тодорхойлохдоо хууль тогтоох байгууллагын төсвийн төлөвлөх үе шатанд хязгаартайгаар, гэхдээ хяналт тавих бүрэн боломжтойгоор оролцох нөхцлийг бүрдүүлэх нь чухал юм.
Эцэст нь төсвийн үйл явцыг хэрэгжүүлэх дүрэм журамтай холбоотой нэмэлт нөхцлүүдийг хуулинд тусгах шаардлагатай. Жишээлбэл, төсөвт тодотгол хийх дүрэм журам, төсвийн хөрөнгийг зарлагын зүйл хооронд шилжүүлэх зэргийг хуулиар нарийвчлан зохицуулж өгөх шаардлагатай ба ингэхдээ төсөв батлах, хэрэгжүүлэх, хянах нийтлэг зарчмыг алдагдуулахгүй байхад анхаарах ёстой гэж үзэж байна.
Өнөөгийн байдал товчоор
Монгол Улсад сүүлийн жилүүдэд төсөв мөнгө их хэмжээгээр нэмэгдэж, төсвийн нийт эдийн засагт эзлэх хувь хэмжээ өндөр түвшинд байгаа. Татварын бодлогын өөрчлөлттэй холбоотойгоор нийтлэг татварын хувь хэмжээ буурсан ч гол нэр төрлийн экспортын барааны үнийн өсөлтөөс үүдэлтэй гэнэтийн их орлого төсвийн хэмжээ өсөхөд нөлөөлсөн билээ. Харин энэ богино хугацааны таатай байдал нь төсвийн бодлого оновчгүй, төсвийн зарцуулалтыг улс төрийн болон бусад нөлөөллөөс тусгаарлаж чадаагүй байгааг харуулсан. Орлого орох хэмжээгээр зарцуулалтыг нэмэх хандлага, түүний дотор улс төрийн амлалт дээр үндэслэсэн нийгмийн халамжийн зардал, мөн үр ашиг, төлөвлөлт муутай хөрөнгө оруулалтын зардлыг их хэмжээгээр нэмдэг нь орлого буурах үед төсөвт их дарамт үзүүлж, амлалт биелүүлэх, нэгэнт эхлүүсэн төслүүдийг дуусгахад хүндрэл учраад зогсохгүй нийтэд зайлшгүй хэрэгцээтэй төрийн үйлчилгээг хангахад хөрөнгө мөнгө дутагдахад хүргэдэг болохыг бид тодоор ажиглаж байна.
Төсвийн эрх мэдэл яамдад их төвлөрч, орон нутгийн эрх мэдэл хязгаарлагдмал байгаа нь төрийн үйлчилгээний чанарт сөргөөр нөлөөлж байгааг судлаачид тэмдэглэж байгаа. Орон нутгийн Иргэдийн төлөөлөгчдийн хурлын төсвийн эрх мэдэл бага тул төсвийн зарцуулалтад хяналт тавих хөшүүрэг үүсэхгүй байгаа нь хяналт тавих хамгийн боломжтой бүтэц энэ чиглэлд анхаарлаа хандуулахгүйд хүргэж байна. Тиймээс ч иргэдийн төлөөлөгчид бус, иргэний нийгмийн байгууллагууд төсөвт тавих хяналт, төсвийн зарцуулалттай холбоотой хариуцлагыг дээшлүүлэхийг шаардах нь нэмэгдэж байна. Төрийн аудитын байгууллага төсвийн гүйцэтгэлтэй холбоотой олон зөрчил дутагдал илрүүлдэг ч ямар нэгэн арга хэмжээ авдаггүй, хариуцлага тооцдоггүй нь ч иргэдийн энэ шаардлага идэвхжих нөхцөл болсон.
Төсвийн мөнгийг төлөвлөх, зарцуулахад хууль тогтоох, гүйцэтгэх засаглалын хоорондын эрх үүргийн хуваарилалт оновчтой бус байгаагаас төсөв батлах болон хэрэгжүүлэх явцад сөрөг үр дагаварууд ажиглагдах боллоо. Тухайлбал, улс төрчид сонгогдсон тойрогтоо шууд мөнгө хуваарилуулж байгаа бол гүйцэтгэх засаглалынхан зураг төсөлгүй хөрөнгө оруулалтын арга хэмжээг хууль тогтоох байгууллагаар батлуулж чадаж байна.
Хариуцлагыг нэмэгдүүлэхэд чиглэсэн үр дүнгийн болон бүтээгдэхүүн нийлүүлэх гэрээ байгуулах тогтолцоо нь бодит амьдралд үүргээ биелүүлж чадахгүй байна. Үр дүнг нь тооцдоггүй, үр дүнг дагасан урамшуулал байхгүй, хэт нэг хэлбэрийн гэрээнүүд нь үнэндээ хариуцлага тооцох бодитой механизм болж үйлчилж чадахгүй байна.
Хариуцлагын тогтолцоог бүрдүүлэх, төсвийн бодлогын үр нөлөөг дээшлүүлэхэд ил тод байдал, иргэдийн оролцоо зайлшгүй чухал. Ил тод байдлыг хангах талаар Сангийн яамнаас тодорхой ажлуудыг санаачлан хэрэгжүүлж байгааг сайшаахын сацуу энэ санаачлага нь тухайн албан тушаалтны хүсэл эрмэлзлээс ихээхэн хамаарч байгаа ба дунд, доод шатанд төсвийн мэдээллийг олон нийтэд хүргэх ажил хийгдэхгүй байгаа тул эрх зүйн тодорхой орчныг бүрдүүлж өөрчлөх цаг болжээ.
Хөндлөнгийн аудитын хяналт шалгалтын чанарыг сайжруулах, үр дүнгээр нь бодитой хариуцлага тооцох механизм бүрэлдэж чадахгүй байна. Аудитын дүгнэлтийг хүлээн зөвшөөрдөггүй, илрүүлсэн зөрчил дутагдлыг засаж залруулдаггүй, олон нийтэд мэдээлдэггүй, хууль тогтоох байгууллага төлөвлөлтөнд идэвхтэй оролцдог ч гүйцэтгэлд хяналт тавихдаа тэр бүр хариуцлага тооцохыг шаарддаггүй байдал өнөөгийн бодит дүр зураг болжээ.
Хуулийн төсөл ба санал зөвлөмж
Төсвийн харилцааны шинэтгэлийн хүрээнд Төсвийн тухай хууль, Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хууль гэсэн хоёр хуулийн төслийг Засгийн газраас боловсруулаад байгаа ба энэ баримтад Төсвийн тухай хуулийн төсөлд төвлөрөх болно. Эдгээр нь өнөөдөр хүчин төгөлдөр үйлчилж байгаа Төсвийн байгууллагын удирдлага санхүүжилтийн тухай хууль, Нэгдсэн төсвийн тухай хуулийг орлох учиртай. Төрийн үйлчилгээний чанар, эдийн засгийн өсөлт, хүн амын амьжиргаа төсвийн бодлогоос шууд хамаарах тул төсвийн суурь хууль тогтоомжийг амьдралд бодитой хэрэгжихүйц, гэхдээ татвар төлөгчдийн мөнгийг хамгийн оновчтой, үр дүнтэй, үр ашигтай зарцуулах тийм бүтэц, механизмыг бүрдүүлсэн байдлаар гаргах шаардлагатай нь ойлгомжтой. Төсвийн тухай хууль нь төсвийн харилцааг зохицуулах суурь хууль байх учиртай ба Төсвийн тогтвортой байдлын тухай болон бусад холбогдох хууль тогтоомж, тухайлбал татварын багц хууль нь энэхүү хуулийн үзэл санаа, зарчимд нийцсэн байх нь учиртай. Төсвийн тухай хуулийн төсөлд хэд хэдэн үндсэн зарчмыг баримтлахаар заасан байгаагийн заримыг нь харин тодорхой заалт болгон хуульд тусгах тал дээр анхаарах хэд хэдэн асуудал байна хэмээн Нээлттэй Нийгэм Форум үзэж байна.
- Төсөв нэгдсэн, иж бүрэн байх ёстой. Төрийн үйлчилгээ үзүүлэхээр төвлөрүүлж зарцуулсан бүхий л хөрөнгө хууль тогтоомжоор тодорхойлсон төсвийг батлах, хэрэгжүүлэх, хянах үе шат тус бүрээр дамжсан байх ёстой. Хуулийн төслийн 3.1-т хуулийн үйлчлэх хүрээг тодорхойлохдоо Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийн төсөлд заасан Тогтворжилтын санг тусгаагүй байна. Түүнчлэн төрийн өмчит хуулийн этгээд зөвхөн төсөвт орлого төвлөрүүлэх тохиолдолд л энэ хуулинд хамрахаар заасан мэт ойлгогдож байна. Төрийн өмчит компанийн зардал, орлого нь төсөвт орлого төвлөрүүлж байгаа эсэхээс үл хамааран улсын төсөвт тусгагдсан байх нь зохистой. Төрийн өмчит компани бусад хөрөнгө оруулалтын төсөл, урсгал зардлын зүйлтэй өрсөлдөж байж улсын төсвөөс санхүүжилт авах боломжтой байх ёстой. Хүлээх хариуцлага, төсөв батлах болон хэрэгжүүлэх дүрэм журам, ил тод байдлын шаардлагууд төрийн бүхий л шатанд, түүний дотор төрийн өмчит бүх хуулийн этгээдийн хувьд нэгэн жигд байх шаардлагатай. Төсвөөс гадуур зардал гаргахыг хуулийн төслийн 21.3-т хориглосон байгаа ч зарим аж ахуйн нэгжид энэ хууль үйлчлэхгүй бол төсвийн гадуурх зардал болох тул төсөвт багтсан бүх зардлын нэгэн адил төлөвлөх, хэрэгжүүлэх, тайлагнах шаардлага тавигдах нь оновчтой.
Хуулийн төслийн 4.1-д төсвийг тодорхойлохдоо зөвхөн “мөнгөн хөрөнгийн орлого, зарлага, тэнцэл, тэдгээртэй холбогдсон санхүүгийн үйл ажиллагаа”-г хамруулахаар байгаа нь төсвийн иж бүрэн байдлыг хангах зарчимтай мөн зөрчилдөж байна. Санхүүгийн бүхий л шилжүүлэг, түүний дотор бартерийн арилжаа, төсөвт нөлөөлөх мөнгөн бус бусад шилжүүлгийг бүгдийг төсөвт хамруулах ёстой. Гагцхүү үүнийг мөнгөн дүнгээр илэрхийлсэн байх шаардлагатай.
Төслийн 4.1.13-т төсвийн хөрөнгө оруулалтын арга хэмжээг тодорхойлсон ба үүнд санхүүгийн хөрөнгө оруулалтыг тусгаагүй байгаа нь ийм төрлийн зарцуулалт төсвийн хэлэлцүүлэг, дүрэм журмаас гадуур үлдэх боломжтойг харуулж байна. Тухайлбал, уул уурхайн компанид төр хувь нийлүүлэгч болох шийдвэр нь зарчмын хувьд төсвийн бусад зардлын нэгэн адил батлах, хэрэгжүүлэх, хяналт тавих шат дамжлагаар дамжих нь оновчтой. - Төсвийн хариуцлагыг нэмэгдүүлж, иргэдийн өмнө ил тод байдлыг хангах шаардлагатай. Бодит байдалд өнөөдөр хариуцлагын тогтолцоо сул байгаа нь иргэдийг хамгийн ихээр бухимдуулаад зогсохгүй ядуурлыг бууруулах, орлогын дахин хуваарилалтыг оновчтой хийх, нийтийн үйлчилгээг чанарын хангалттай түвшинд хангахад хамгийн ихээр саад учруулж байгаа хүчин зүйл болж байгаа. Хариуцлагын тогтолцоо нь олон хүчин зүйлээс хамаарах ч төсвийн баримт бичиг, үйл явцын ил тод байдал ихээхэн чухал юм. Тэр тусмаа иргэдэд чиглэсэн буюу иргэдийн төсвийн үйл явцад оролцох сонирхлыг төрүүлж чадахуйц ил тод байдал юу юунаас эрхэм билээ.
Төсвийн хуулийн төсөлд ил тод байдлыг нэмэгдүүлэх талаар тодорхой заалтууд орсон нь сайшаалтай. Гэхдээ нэмэлт хэд хэдэн зарчим, дүрмийг хуулинд суулгаж өгөх нь ил тод байдлыг хангахад тустай гэж үзэж байна. Үүнд төсвийн баримт бичиг, тайлангуудыг олон нийтэд ил тод мэдээлэх, мөн мэдээллийг цаг хугацаанд нь, энгийн ойлгомжтой, иж бүрэн хэлбэрээр иргэдэд хүргэх асуудал чухал юм.
Хуулийн төслийн хүрээнд төсвийн олон баримт бичиг боловсруулагдахаар байна. Тухайлбал, зөвхөн Засгийн газрын түвшинд гэхэд Эдийн засаг, нийгмийг хөгжүүлэх үндсэн чиглэлийн төсөл, Дунд хугацааны төсвийн хүрээний мэдэгдлийн төсөл, Жилийн төсвийн төсөл, Төсвийн ерөнхийлөн захирагч бүрийн дараа жил худалдан авах бараа, ажил, үйлчилгээний төлөвлөгөө, Төсвийн зарлагын норм, норматив болон төсөвт байгууллагын орон тооны норматив, Төсвийн хуанли, Нэгдсэн төсвийн гүйцэтгэлийн тайлан, Улсын хөрөнгө оруулалтын арга хэмжээний төсөл, Засгийн газрын зээл болон улсын өрийн удирдлагын стратеги зэрэг 9 баримт бичгийг боловсруулах, УИХ-д өргөн барих, батлах зэрэг үүрэг хүлээхээр байна. Төсөвт хяналт тавих, дүн шинжилгээ хийх, төсвийн бодлогын урьдчилан таамаглахуйц байдлыг хангах зэрэгт эдгээр мэдээллийг бүгдийг нь, иж бүрэн байдлаар, нууцын хуулиар тусгайлан нууцлахаар зааснаас бусад тохиолдолд олон нийтэд цаг хугацаанд нь, хүртээмжтэй байдлаар ил болгох нь төсвийн төлөвлөлт, гүйцэтгэл, хяналтын чанарыг сайжруулаад зогсохгүй иргэдийн оролцоог хангах урьтал нөхцөл болно. Ялангуяа дараахь баримт бичгийг заавал ил тод болгох заалтыг хуулинд тусгайлан оруулж өгөх нь оновчтой гэж үзэж байна. Үүнд:- Төсвийн төсөл – энэ нь иргэдийн оролцоог хангах, төсвийн бодлогыг тодорхойлох магадгүй хамгийн чухал баримт бичиг юм. Төсвийн төслийг боловсруулахад тавигдах шаардлагуудыг хуулийн төсөлд илүү нарийвчлан зааж өгсөн байгаа нь сайшаалтай ч төслийн 27-р зүйлд УИХ-д өргөн мэдүүлэх олон нийтэд мэдээлэх заалтыг оруулахдаа цаг хугацааны хувьд хүлээн зөвшөөрөх боломжгүй хязгаарлалтыг хийсэн байна. Тухайлбал, төсвийн төслийг 6 сарын 5-ны дотор УИХ-д өргөн мэдүүлж, түүнийг нь УИХ 6 сарын 30-ны дотор хуульчлан батлахаар байхад олон нийтэд зөвхөн 6 сарын 20-ны дотор ил тод мэдээлэхээр байна. Өөрөөр хэлбэл, 10-хан хоногийн дотор төсвийн төсөлтэй танилцаж, УИХ-ын эцсийн шийд гарахаас өмнө өөрсдийн саналыг боловсруулахаар байгаа нь олон нийтэд огт мэдээлээгүйгээс ялгаагүй гэж үзэхээр байна. Тиймээс УИХ-д өргөн мэдүүлэх тэр өдрөө төсвийн төслийг олон нийтэд иж бүрнээр нь хүргэж байх зарчмыг хуульчлах хэрэгтэй. Түүнчлэн Засгийн газрын зээл, өрийн хэмжээг дэлгэрэнгүй танилцуулж, үүсч болох эрсдлийг ирэх 5 хүртэл жилээр тооцон мэдээлбэл шийдвэр гаргагчид өөрсдийн шийдвэрүүдийн үр дагаварыг ойлгоход тустай.
- Төсвийн хүрээний мэдэгдэл – Төсвийн хүрээний мэдэгдлийн төсөл, батлагдсан хүрээг мөн ил тод, цаг тухай бүрт нь мэдээлэхээр хуульчлах шаардлагатай. Энд зөвхөн дунд хугацааны төсвийн хүрээ бус, урт хугацааны хүрээ байж болохоор хуулинд тусгах нь зохимжтой юм.
- Батлагдсан төсөв – УИХ-аар хэлэлцэн баталсан төсвийн тухай хуулийг иж бүрнээр нь олон нийтэд ил тод хүргэх шаардлагатай. Гэхдээ зөвхөн батлагдсан хууль бус, төсвийн эдийн засгийн, захиргааны болон хөтөлбөрийн ангиллыг мөн цахим хэлбэрээр олон нийтэд шуурхай хүргэх шаардлагатай.
- Засгийн газрын санхүүгийн тайлан, төсвийн гүйцэтгэлийн тайлан – Энэ тайланг гүйцэтгэх засаглал бэлтгээд, шууд хөндлөнгийн аудитын байгууллагад хүргэдэг. Хэдийгээр аудитлагдаагүй ч энэ тайланг аудитын байгууллагад хүргүүлэхдээ олон нийтэд мөн адил хүргэх нь чухал. Засгийн газрын тайланд төсвийн зарцуулалтын зорилтот бүлэг, үйлчилгээ, дэмжлэгийг хүлээн авагч бүлгүүд зэрэг чанар, үр дүнгийн мэдээллийг дэлгэрэнгүй танилцуулах нь зохистой. Түүнчлэн хөрөнгө оруулалтын төслийн үр дүн, гүйцэтгэгч болон гэрээлэгч байгууллагууд, бараа үйлчилгээ нийлүүлэгч зэргийн талаар дэлгэрэнгүй мэдээлж байх нь хариуцлага тооцох, төсвийн зарцуулалтын үр дүнг үнэлэх боломжийг олгох ба компаниудын нийгмийн хариуцлагыг дээшлүүлэх өндөр ач холбогдолтой. Тухайлбал, ийм заалтыг хуулийн төслийн 38.5.2-т нэмж оруулж өгч болно.
- Аудит хийгдсэн санхүүгийн болон төсвийн гүйцэтгэлийн тайлан – Энэ тайланг УИХ-аар тусгайлан хэлэлцдэг ч өнөөдөр тэр бүр олон нийтэд хүрдэггүй. Аудитын тайланг УИХ-д өргөн мэдүүлэх тэр мөчид олон нийтэд хүртээмжтэй хэлбэрээр хүргэж байхыг хуулинд тусгах хэрэгтэй.
- Сар тутмын төсвийн гүйцэтгэлийн тайлан – Энэ тайланг дэлгэрэнгүй хэлбэрээр, тухайлбал эдийн засгийн, захиргааны болон хөтөлбөрийн ангиллаар олон нийтэд хүргэж байх ёстой ба үүнийг хуульчлах шаардлагатай.
- Хагас жилийн тойм тайлан – Төсвийн гүйцэтгэлийн явцын талаар хагас жилээр дэлгэрэнгүй тайлан бэлтгэж, түүнийг нь УИХ-аар тусгайлан хэлэлцэж, гүйцэтгэлийг сайжруулах шийдвэр гаргадаг байх нь чухал. Энэ хэлэлцүүлэг, холбогдох тайлан мэдээг олон нийтэд мөн ил болгох шаардлагатай.
- Иргэдэд зориулсан төсвийн танилцуулга – Төсвийн мэдээллийг иж бүрнээр нь нийтэд хүртээмжтэй, судлаачид болон олон нийт ашиглаж болох хэлбэрээр хүргэж байх нь чухал. Үүний нэг хэсэг нь төсвийн талаар энгийн хэллэгээр мэдээлэл, мэдлэг олгох иргэдэд зориулсан төсвийн тухай танилцуулгыг бэлтгэн гаргадаг болж хэвших шаардлагатай. Харин энэ танилцуулга нь бусад мэдээ мэдээллийг бүрэн эхээр нь олон нийтэд хүргэх үүргээс гүйцэтгэх засаглалыг чөлөөлөх учиргүй.
Түүнчлэн орон нутгийн түвшинд ИТХ-д өргөн барих төсвийн төсөл, ИТХ-ын баталсан төсөв, сар тутмын болон жилийн эцсийн тайлан, аудитлагдсан тайлан, олон нийтэд зориулсан төсвийн танилцуулга зэргийг заавал бэлтгэн гаргаж, тодорхой цаг хугацаанд, хүртээмжтэй хэлбэрээр олон нийтэд хүргэдэг байх заалтыг оруулж өгөх нь чухал юм. Сонгуулийн өмнө төсөв санхүүгийн байдлын талаар иж бүрэн мэдээллийг олон нийтэд хүргэх тал дээр онцгой анхаарч, энэ мэдээллийг бэлтгэгч багийг улс төрөөс ангид байлгахын тулд зөвхөн төрийн байгууллагууд бус, иргэний нийгэм, эрдэм шинжилгээний байгууллагын төлөөллийн оролцуулах байдлаар зохион байгуулж болох юм.
- Төсвийн хэт төвлөрлийг сааруулж, зохих хариуцлагыг ч төв орон нутагт зохистой хуваарилах шаардлагатай. Хуулийн төсөлд орон нутгийн төсвийн харилцааны асуудлыг тусгайлан оруулж өгсөн нь сайшаалтай ч асуудлыг цогц байдлаар шийдвэрлэх шаардлагатай гэж үзэж байна. Тухайлбал, орон нутагт татварын хувь хэмжээ тогтоох, хөнгөлөлт чөлөөлөлт үзүүлэх зэрэг эрх мэдлийг тодорхойлоогүй байна. Мөн хуулийн төсөлд заасан шилжүүлэг олгох нөхцлүүд нь урьдчилан тодорхойлоход төвөгтэй тул орлогын тогтвортой эх үүсвэр болж чадахгүй байх магадлалтай. Түүнчлэн зарим нэгэн төсвийн ерөнхийлөн захирагчийн харьяа байгууллагын чиг үүргийг хэрэгжүүлэх төсвийг гэрээний үндсэн дээр аймаг, нийслэлд шилжүүлэх боломжийг бүрдүүлсэн байгаа ч боловсрол, эрүүл мэндийн салбарын зарим нэгэн санхүүжилт, тухайлбал, хөрөнгө оруулалтын зардлыг ч аймаг, нийслэлд шилжүүлэх боломжтой юм.
- Төсвийн үйл явцад оролцогч талуудын эрх үүргийг төсвийн суурь хуулинд зохистой хуваарилсан байх ёстой. Ялангуяа гүйцэтгэх болон хууль тогтоох засаглал хоорондын төсвийг төлөвлөх, гүйцэтгэх, хянах үе шат бүрийн эрх үүргийн хуваарийг тодорхойлохдоо иргэдийн төлөөлөл болсон УИХ-ын эрх үүргийг хэт хязгаарлахгүй байх нь зохистой гэж үзэж байна. УИХ-ын төлөвлөлтөд илүү анхаарлаа хандуулдаг, хяналтыг ёс төдий гүйцэтгэдэг өнөөгийн дүр зургийг өөрчлөх шаардлагатай ч хуулийн төсөлд санал болгосон байдлаар төсвийн төслийг 25-хан хоногт багтаан хэлэлцэж, хууль болгон гаргах (төслийн 27.1, 28.1-р заалтууд) нь төсвийг нухацтай хэлэлцэх боломжийг хааж байна гэж үзэж байна. Мөн төсвийг 6 сарын 30-ны дотор батлаж байгаа ч зарцуулах эрх нь хагас жилийн дараа нээгдэхээр хуулийн төсөлд оруулсан байгаа нь төсвийг олон дахин өөрчлөх шаардлагыг үүсгэх юм. Тиймээс төсвийн төслийг төсвийн жил эхлэхээс 4 сарын өмнө УИХ-д өргөн мэдүүлдэг байж, УИХ түүнийг өнөөдрийнх шиг 2 сарын туршид хэлэлцэн баталдаг үйл явц нь илүү оновчтой юм. Харин УИХ төсвийн төсөлд өөрчлөлт оруулахдаа орлогын шинэ эх үүсвэр байхгүй тохиолдолд зардлыг нэмэгдүүлэхгүй байх үүргийг хуульчлан оруулж өгч Засгийн газрын төслийг хэт их өөрчилдөг хандлагыг зогсоох боломжтой. Түүнчлэн тайлагнах, хэрэгжилтийг хянах явцад өмнөх аудитын дүгнэлтэд гарсан зөвлөмжийн хэрэгжилтийг УИХ-аар хэлэлцдэг, зөвлөмжийг хэрэгжүүлээгүй тохиолдолд холбогдох албан тушаалтантай шууд хариуцлага тооцдог байхаар хуульчилж өгөх нь хариуцлагыг нэмэгдүүлэх нэг алхам болж, хөндлөнгийн аудитын байгууллагын ажлыг илүү үр нөлөөтэй болгож, төсвийн сахилгыг нэмэгдүүлнэ гэж үзэж байна.
Хуулийн төсөлд гүйцэтгэх засаглал дотор төсөв боловсруулах, хэрэгжүүлэх, тайлагнах явцад эрх үүргээ хэрхэн хуваарилахыг зааж өгөөгүй байна. Хэдийгээр Засгийн газрын дотоод ажил байж болох ч зарим нэгэн харилцааг хуульчлан тодорхойлж өгөх нь оновчтой. Тухайлбал, олон салбарын төслүүдийг хөрөнгө мөнгөний хязгаараас болж эрэмблэн хасах тохиолдолд Сангийн сайд илүү үүрэгтэй байх, Сангийн сайдын байр суурийг Засгийн газрын олонхийн, түүний дотор гүйцэтгэх засаглалын тэргүүний саналаар өөрчилдөг байх зэрэг нөхцлийг хуульчлан зааж өгч болох юм. Үндэсний шинэтгэл, хөгжлийн хорооны үүрэг ролийг дурьдаагүй байгаа нь анхаарал татаж байна. Хэдийгээр цаашид Засгийн газрын дотоод бүтэц зохион байгуулалт хувьсан өөрчлөгдөж болох ч төлөвлөлт хариуцсан байгууллага төсвийн төлөвлөлт, хөрөнгө оруулалтын чиг хандлага зэргийг тодорхойлоход онцгой үүрэгтэй оролцох шаардлагатай гэж үзэж байна. Түүнчлэн төсвийн бодлогын эдийн засгийн үр нөлөө зэргийг тооцож, санал зөвлөмж гаргах ажлыг гүйцэтгэх боломжтой. - Төсвийн хэрэгжилтийг сайжруулахад тодорхой дүрэм журмыг хуулийн төсөлд нэмж оруулах шаардлагатай байна. Тухайлбал, төсвийг батлах үйл явцыг дэлгэрэнгүй зааж өгсөн ч төсөвт өөрчлөлт, тодотгол хийх асуудлаар тодорхой заалтууд ороогүй нь ажиглагдаж байна. Орлого төлөвлөсөн хэмжээнд хүрэхгүй байгаа нөхцөлд л тодотгол хийж болох нөхцлийг оруулж болох юм. Төсвийг хэрэгжүүлэх явцад хийж болох тодотголыг хоёроос илүүгүй байхаар хязгаарлах, тодотголоор зардлыг анх баталсан төсвийн дүнгээс нэмэгдүүлэхгүй байх, мөн төсвийг анх батлахтай ижил түвшинд тодотголыг хэлэлцэх, ил тод байдал болон иргэдийн оролцоог хангах шаардлагатай гэж үзэж байна. Гагцхүү УИХ-аар шийдвэр гаргуулж байж хөрөнгийг зардаг тогтолцоог хадгалах шаардлагатай ба харин шийдвэр гаргах үйл явцыг түргэтгэх хэрэгцээ байгаа гэвэл үүнийг бусад зохицуулалтаар бус уг хуулинд зааж өгөх нь зохистой. Хуулийн төслийн 31.1.1-д зааснаар төсвийн ерөнхийлөн захирагч хөтөлбөр хооронд төсвийг шилжүүлж, зохицуулалт хийх бүрэн эрхтэй байгаа нь төлөвлөх үе шатыг хэлбэр төдий болгох эрсдэлтэй. Хөтөлбөр хооронд зохицуулалт хийхийг бүрмөсөн хориглох, эсвэл наад зах нь татгалзахгүй гэсэн шийдвэрийг УИХ-аас авсан байх нь чухал.
- Бусад асуудлууд
- Татварын орлого - Татварын багц хууль нь Төсвийн тухай хуулинд нийцсэн байх ёстой. Төсвийн орлогыг тодорхойлохдоо үндсэндээ өнөөдөр хэрэглэгдэж байгаа тогтолцоог хадгалахаар байна. Татварын орлогод албан татвар, төлбөр, хураамж ордог тогтолцоог өөрчилж, төлбөр хураамжийг татварын орлого гэж тооцдогийг халж, татварын бус орлогод тооцох цаг болсон гэж үзэж байна. Хуучин ЗХУ-ын бүрэлдэхүүнд байсан цөөн оронд л төлбөр, үйлчилгээний хураамж зэргийг татвар хэмээн тодорхойлж байгаа. Татвар гэдэг бол ямар нэгэн тодорхой хариу үйлчилгээ, бүтээгдэхүүн төрөөс авахгүйгээр, үл маргах журмаар төлдөг зүйл. Харин төлбөр, хураамж нь тодорхой үйлчилгээ үзүүлсний төлөө төлбөр, эсвэл тодорхой хөрөнгийг ашигласны төлөөс байдаг. Тухайлбал, ашигт малтмалын нөөц ашигласны төлбөр нь улс орны баялгийг шавхаж байгаагийн төлөө төлж байгаа төлбөр. Ус ашигласны төлбөр ч мөн ялгаагүй. Замын хураамж ч мөн адил. Хэрэв хувийн замаар хураамжтайгаар зорчсон бол уг хураамжийг татвар гэж нэрлэж болохгүйн адил улсын замыг ашигласны төлөө төлөх хураамжийг ч татвар гэж нэрлэх нь зохистой бус. Ингэж татвар, төлбөр, хураамжийг салгаж ангилснаар татварын болон татварын бус орлогын эдийн засгийн үр ашгийн, үр нөлөөний үнэлгээг хийх боломжийг олгохоос гадна хураамж, төлбөрийн зохистой хэмжээг тогтооход эерэг нөлөөтэй.
- Төрийн өмчийн бүртгэлийн асуудал – Төсвийн хөрөнгөөр их хэмжээний хөрөнгө оруулалт хийдэг ч бүтээн байгуулалт нь тэр бүр улсын эсвэл орон нутгийн өмч болж бүртгэгдэхгүй байгаа гажуудлыг засахын тулд хуулинд тусгайлсан заалт оруулах шаардлагатай.
- Хөрөнгийг тодорхой зарцуулалтад зориулах - “Төсвийн бус” хуулийг батлах замаар төсвийн тухайн зардлыг давхар баталгаажуулдаг тогтолцоог хязгаарлах хэрэгтэй. Хэдийгээр бодит байдалд ийм нөхцөл үүсэх ч үүнд хууль батлагдах үед эдийн засгийн тооцоо хийдэг, түүнийг нь олон нийтэд бүрэн мэдээлдэг, Сангийн яамны байр суурийг сонсож, тооцдог байх зэрэг нөхцлүүдийг тусгах боломжтой.
- Төсвийн хүрээ – Хуулийн төсөлд дунд хугацааны төсвийн хүрээний талаар дэлгэрэнгүй оруулсан байна. Өөр олон хүрээ байж болох ба тухайлбал нийгмийн даатгал, тэтгэврийн бодлоготой холбоотой урт хугацааны хүрээг ч төсвийн хуулинд тусгах боломжтой гэж үзэж байна. Түүнчлэн төсөв боловсруулах макро эдийн засгийн болон төсвийн хүрээг тооцсон суурь өгөгдөл, хэрэглэсэн урьтал нөхцөл болон аргачлал зэргийг олон нийтэд ил мэдээлж байх нь төсөв боловсруулах болон хэрэгжих орчныг хөндлөнгөөс үнэлэх, хянах бололцоог олгоно.
- Хөрөнгө оруулалтын хөтөлбөр – Хөрөнгө оруулалтын төслүүдийн хувьд тодорхой хязгаарлалт, шаардлагыг хуулиар тавих хэрэгцээтэй гэж үзэж байна. Төсвийг тогтворжуулахаас гадна зураг төсөлд тавигдах шаардлагыг заавал хэрэгжүүлэх, мөчлөг дагасан хөрөнгө оруулалтын бодлогыг хязгаарлах зэрэг нэмэлт дүрмүүдийг тусгаж өгөх нь чухал. Мөн хөрөнгө оруулалтын хөтөлбөрийн мэдээллийг дэлгэрэнгүй хэлбэрээр олон нийтэд тухай бүрт нь мэдээлж, төслийн явц, хэрэгжиж байгаа орон нутаг, гэрээт болон давхар гэрээт компани зэрэг мэдээллийг ч оруулж өгөх нь чухал. Мөн тодорхой босго үнээс давсан өртөгтэй төслийн хувьд эдийн засгийн үнэлгээг заавал хийсэн байх шаардлагыг тавих нь чухал. Хөрөнгө оруулалтын хөтөлбөрт урсгал шинжтэй зардлын зүйл орох, эсвэл урсгал зардалд хөрөнгө оруулалтын төслүүд орохоос сэргийлэх үүднээс ангиллыг маш тодорхой хийж, ил тод болгох шаардлагатай.
- Зарчим, дүрмүүдийн үйлчлэл – Төсвийн болон Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийн төсөлд тодорхой зарчим, дүрмүүдийг тусгаж байгааг дэмжиж байгаа ч эдгээр нь зорилт уу, заавал биелүүлэх шаардлага уу гэдгийг тодорхойлох шаардлагатай. Тухайлбал, төсвийн алдагдал хуулиар тодорхойлсон зохистой хэмжээнээс хэтэрсэн тохиолдолд төсвийн зарцуулалтыг царцаах шаардлагатай байж болно.
