Нөөц баялгаас хамааралтай байдал ба төсвийн ил тод байдал (2009-02-04)

Нөөц баялгаас хамааралтай байдал ба төсвийн ил тод байдал

Антойнэ Хойти, Рут Карлиц нар

Байгалийн баялгаар баян байдал ба төсвийн ил тод бус байдал хоёр нарийн уялдаа холбоотой юу? Дэлхийн 85 улсыг хамарсан төсвийн ил тод байдлын өргөн хүрээтэй үнэлгээ болох Нээлттэй төсвийн судалгаа 2008-д нөөц баялгаас хамааралтай улс орнуудын төсөв нөөц баялгаас хамааралгүй орнуудыхаас ил тод байдал багатай байдгийг тогтоосон байна .  Судалгааны багц асуултад тулгуурлан төсвийн тухай гол чухал мэдээллүүдийн хүртээмжтэй, иж бүрэн байдлыг харьцуулан хэмждэг Нээлттэй төсвийн индексэд (НТИ) тэд нилууд муу амжилт үзүүлсэн байна . Нөөц баялгаас хамааралтай орнууд 2008 оны НТИ-д нийт 100 оноо авах боломжтойгоос дунджаар 31 оноо авсан бол нөөц баялгаас хамааралтай бус орнууд 100-с 45 оноо авсан байна. Цаашилбал, нөөц баялгаас хамааралтай орнуудын дотроос Өмнөд Африкаас бусад нь НТИ-ийн эхний таван байрт орж чадсангүй .

Газрын тосны нөөцөөс хамааралтай орнуудын төсөв харьцангуй ил тод бус байна

Судалгааны тоо баримтуудыг нягтлан үзвэл нөөц баялгаас хамааралтай орнуудын бүлэг ийнхүү тааруухан амжилт үзүүлсэн нь газрын тос, байгалийн хийн томоохон үйлдвэрлэгчид тооцогддог 22 улсад ил тод, хариуцлагатай байдал дутагдснаас ихээхэн хамаарсан байна. Тэдний дундаж оноо дөнгөж 100-аас 22 байна. Харин ашигт малтмалын нөөцөөс хамааралтай орнууд нөөц баялгаас хамааралгүй орнуудтай бараг ижил (100-аас 47)  оноо авчээа. Энэ нь олборлолтын хэлбэр, хэмжээ, орлогын менежментийн системүүд гэх мэт байгалийн нөөц бүртэй холбоотой онцлог асуудлуудыг ойлгох шаардлагатайг онцлон харуулж байна. Газрын тос, байгалийн хийн салбараас төсөвт асар их хэмжээний орлого урсан ордогоор нүүрстөрөгч ба ашигт малтмал үйлдвэрлэгч орнуудын ялгааг зарим талаар тайлбарладаг .  

Эдгээр асуудлыг улам нарийвчлан судлахын тулд бид байгалийн баялгийн орлогыг удирдахад засгийн газруудад тулгарч буй төсөв санхүүгийн бодлогын үндсэн сорилтуудад голлон чиглэсэн 55 багц асуултыг задлан шинжилсэн юм. Хүснэгт 1-д үзүүлсэн дүнгээс үзэхэд газрын тосноос хамааралтай орнуудад гэнэтийн их орлогоо удирдах чадвар дутагдах  явдал түгээмэл байгаа нь харагдаж байна. Эдгээр орнууд орлогын тогтворгүй байдал, урьдчилан таамаглалтын үзүүлэлтээр 100-с 25 оноо авсан нь ашигт малтмал үйлдвэрлэгчид (100-аас 63 оноо авсан) ба нөөц баялгаас хамааралгүй орнуудынхаас (54 оноотой) нилээд доогуур байна.

Мөн газрын тосноос хамааралтай орнуудын төсвийн зарлагын хяналтын тогтолцоо маш муу байдаг нь нөөц баялгийг зохисгүй удирдах боломж олгодог байж болох юм.  Эдгээр орнууд урт хугацааны төлөвлөгөө боловсруулж, түүнийгээ дунд хугацааны зарлагын хүрээ, жилийн төлөвлөгөөтэйгээ  уялдуулж чаддаггүй нь эдийн засгаа олон төрөлжүүлж, ядуурлыг бууруулахад саад учруулдаг байж болох талтай:. Эцэст нь, газрын тосоор баян орнууд газрын тосны үйлдвэрлэл, экспортоос олсон орлогоо гол төлөв төсвөөс гадуур байлгадаг нь тэрхүү гэнэтийн их орлогыг хэрхэн зарцуулж байгааг олон нийт хянах боломжийг улам бууруулдаг байж болох юм.

Хүснэгт 1. Олборлох үйлдвэрлэлийн орнуудын үзүүлэлт, ангилалаар

Гэхдээ НТИ 2008-н үр дүнгээс үзэхэд байгалийн багагүй нөөц баялагтай улс орнууд ч гэсэн олон нийтийнхээ өмнө ил тод, хариуцлагатай байж чаддагыг бас харуулж байна. Жишээлбэл, Өмнөд Африк, Норвеги, Ботсвани, Перу улсууд бүгд НТИ-д нүүрстөрөгч, ашигт малтмал үйлдвэрлэгч бусад орнуудынхтай адил харьцангуй хүчтэй амжилт үзүүлсэн байна (хавсралтыг үзнэ үү). Эндээс үзэхэд, байгалийн нөөцөөр баян байна гэдэг бол эдийн засгийн өсөлт удаан байна, хөгжлийн үр дүн тааруу байна гэсэн утга агуулах шаардлагагүй буюу “нөөцийн хяслан” гэгддэг үзэгдэл үүсэх албагүйг илтгэнэ. Цаашилбал, төсвийг нээлттэй болгох нь байгалийн баялгийн орлогыг эдийн засгийн болон хүний хөгжилд зориулахад туслаж болно.

Нөөц баялгаас хамааралтай орнуудын төсвийн ил тод бус байдлын зардал

Газрын тосноос хамааралтай орнуудын төсвийн үйл явцад ил тод байдал дутагдаж байгаа нь гүнзгий утга санаа агуулдаг. Жишээлбэл, ил тод байдал муутай байдал нь дунд хугацааны нөөц баялгийг тааруухан удирдахад хүргэж болно. Энэ байдал 2008 оны НТИ-д 100-аас 0 оноо авсан Сан Томе Принцип шиг орнуудын хувьд ноцтой асуудал юм. Сан Томе Принцип улс дөнгөж саяхан нөөц баялгаар баян орнуудын эгнээнд нэгдэн орсон бөгөөд ирэх жилүүдэд газрын тосны нөөцөөсөө ихээхэн ошиг олох төлөвтэй байгаа юм. Ил тод байдал дээшилснээр эдгээр орлогыг сайн удирдаж, улсынхаа хүн амын (дийлэнх нь ядуурлын байдалд амьдарч байгаа) сайн сайхны төлөө ашиглах үүргийг засгийн газартаа хүлээлгэж хариуцлага тооцох таатай боломжийг ард олон, иргэний нийгмийнхэнд олгож чаддаг.

Ил тод байдал дутагдах нь аливаа улс олон улсын эдийн засгийн интеграцчилалд нэгдэн ороход саад учруулж байж болохыг 2008 оны НТИ-д 100-аас 1 оноо авсан Саудын Арабын жишээ харуулж байна. Хэдийгээр төсвийн бодлого сайтайгаараа нэр хүнд нь өсч байгаа боловч Саудын Арабт хамгийн өндөр оноо өгөхөөс олон улсын зэрэглэл тогтоогч агентлагууд татгалзаж байна. Дотоодын институцүүд ил тод бус байх тусам тэдэнд бүрэн итгэж болохгүй гэсэн сэтгэгдэл төрдөг ажээ . Төсвийн бодлогоо сайн удирдаж байгаа тухай тодорхой нотлох баримт байгааг эс тооцвол, жирийн Саудчууд, олон улсын хөрөнгө оруулагчдын аль алинд засгийн газар нь мөнгөөрөө юу хийгээд байгааг ойлгоход шаардлагатай мэдээлэл хомс байна.

Хамгийн их санаа зовоож буй асуудал бол ил тод байдлын түвшин доогуур байгаа нь Судан, Бүгд Найрамдах Ардчилсан Конго Улс, Экваторын Гвиней зэрэг улсуудад (2008 оны НТИ-д тэд бүгд 100-аас 0 оноо авсан) авлига газар авч, хүний эрхийн хямрал үүсэхэд хүргэсэн байж болно. Суданд зөрчил мөргөлдөөн гарсан гол хүчин зүйлсийн нэг нь тус улсын Хойд хэсэгт орших төв засгийн газарт эд баялаг, эрх мэдэл төвлөрч ирсэн түүхтэй байхад үлдэж байгаа дийлэнх хэсэг нь ядуу тарчиг байсантай холбоотой. 2003 оноос хойш тус улсад газрын тос, байгалийн хийн олборололтын тэсрэлт гарч,  жилийн орлого нь 2 тэрбум ам.доллар буюу тус улсын нийт экспортын 70 орчим хувийг эзлэж байгаа билээ. Хэдийгээр 2005 онд Суданд байгуулагдсан энхийн тохиролцоогоор газрын тосны орлогоо ил тод тайлагнахыг шаардсан боловч Хартоум дахь засгийн газар ч, Өмнөд Судан ч энэ мэдээллээ гаргаагүй байгаа нь уг мөнгийг ядуурлыг бууруулахад бус, зэвсэг худалдан авахад зарцуулж байна гэсэн сэжиг төрөхөд хүргэсэн юм. Энэ нь уг тохиролцооны тогтвортой байдалд заналхийлж байна.

Нөөц баялгаас хамааралтай орнуудад ил тод байдлын асуудал яагаад тавигддаг вэ

Газрын тос үйлдвэрлэгч орнуудад төсвийн ил тод байдал дутагдаж байгаа нь төр засаг төсвийн орлогоо бүрдүүлэхдээ газрын тосонд найдаж байгаагийн шууд үр дүн байж болох талтай. Эдгээр орны засгийн газрууд иргэдийнхээ татварын орлогод найдах шаардлагагүй учраас төр засгийн хариуцлагатай байдлын ердийн сувгууд байхгүй байх нь олонтаа. Байгалийн баялгийн олборлолт, экспортоос олж буй орлогыг бүрдүүлэх, зарцуулахад олон нийтийн болон хууль тогтоох байгууллагын хяналт тогтооход онцгой анхаарах шаардлагатай.

Байгалийн баялгийн орлогууд тогтворгүй, хязгаартай байдаг нь гэнэтийн их ашигаа хөгжилд зориулж зарцуулж байгаа эсэхийг шалгахын тулд илүү их ил тод байдал хэрэгтэй гэж үзэхэд хүргэдэг. Нөөц баялгийн олборлолт нь орлогын эх үүсвэр шавхагдахад хүргэж болох бөгөөд нөөц баялгаас хамааралтай орнуудын засгийн газар нөөц баялгийн үйлдвэрлэл, экспортоос олж байгаа орлогоо орлогын бусад эх үүсвэрээр солих бэлтгэлтэй байх ёстой.

Өргөн бааз суурьтай, тогтвортой эдийн засгийн өсөлтийг бий болгоход нөөц баялгийн орлогоо ашиглаж байгаа эсэхийг тогтоохын тулд бодлогын сонголтуудыг олон нийтээр хэлэлцүүлэх явдал шийдвэрлэх ач холбогдолтой. Байгалийн нөөцийн орлого ч бас туйлын тогтворгүй байдаг. Үнийн өсөлт ихтэй үед ил тод байдал дутагдах нь засгийн газар төсвийн зарлагадаа тэргүүлэх чиглэл тогтоох, эдийн засгийнхаа орлогын баазыг олон төрөлжүүлэх, нөөцийн үнийн гэнэтийн өөрчлөлтийн нөлөөг зөөлрүүлэх төлөвлөгөө боловсруулах сонирхолгүй болгодог байна. Харин үнэ буурсан үед төсөв ил тод бус байх нь төсөв санхүүгийн хямралд чиглэсэн бодлогын хариултуудыг олон нийтээр хэлэлцүүлэхэд саад учруулж, нийгмийн хөтөлбөрүүд, улсын төсвийн хөрөнгө оруулалтыг хасахад хүргэн, улмаар ядуурлыг бууруулах хүчин чармайлтуудыг сулруулах нь олонтаа.

Нөөц баялгаас хамааралтай орнуудын ил тод байдлыг бэхжүүлэх нь

Нөөц баялгаар баян орнуудын янз бүрийн туршлагаас үзэхэд заавал “нөөцийн хяслан”-гийн хохирогч болох албагүй байна. Цаашилбал, нөөц баялгаар баян орнууд ил тод байдлаа эрс сайжруулахын тулд авч хэрэгжүүлж болох зарим үр ашигтай арга хэмжээнүүд ч бий.

Үнэндээ нөөц баялгаар баян нилээд улс орон төсвийн мэдээллээ дотоодын хэрэгцээндээ эсвэл хандивлагч нарт зориулж гаргадаг боловч түүнийгээ олон нийтэд ил болгож чаддаггүй. Үнэн хэрэгтээ, судалгаанд хамрагдсан нөөц баялгаар баян 34 улсын 25-ынх нь засгийн газар дор хаяж нэг, голдуу хэд хэдэн төсвийн баримт бичиг боловсруулан гаргадаг ч тэдгээрийгээ олон нийтэд зориулж гаргадаггүй байна. Энэ нь, олон орон хэдийн гаргачихсан байгаа мэдээллээ нийтлэх төдийгээр төсвийн ил тод байдлаа маш хурдан, зардал багатайгаар дээшлүүлж болохыг харуулж байна. Жишээлбэл, Судан улс төсвийн гол баримт бичгүүдийнхээ алийг ч нийтэд зориулж гаргадаггүй учраас 2008 оны НТИ-д 0 оноо авсан байна. Хэдийгээр төсвийн баримт бичгүүд нь чанар, дэлгэрэнгүй байдлын хувьд олон янз боловч бодит байдал дээр Судан улс олон улсын тэргүүн туршлагаас шаардсан төсвийн найман гол баримт бичгийн нэгээс бусдыг бэлтгэж гаргадаг байна.

Эцэст нь, газрын тос үйлдвэрлэгч орнуудад ил тод байдал дутагдаж байгаа нь Олборлох үйлдвэрлэлийн ил тод байдлын санаачилгыг (ОҮИТБС) хэрэгжүүлж, төсөвт хуримтлагдаж байгаа нөөц баялгийн орлогод тавих олон нийтийн хяналт, хариуцлагатай байдлын түвшинг дээшлүүлэх шаардлагатай байгааг тодоор харуулж байна . ОИТБС-ын шаардлагын дагуу улсын төсөв хуримтлагдаж байгаа нөөц баялгийн орлогын урсгалын тайланг гаргаж нийтлэх нь нөөц баялгаас хамааралтай орнуудад ил тод байдлыг хөгжүүлэх хүчирхэг хэрэгсэл болж байна. Түүнчлэн, олон улсын түвшинд ОҮИТБС-ын Удирдах зөвлөлд болон нэр дэвшигч орнуудад уг санаачилгыг хэрэгжүүлж буй байдалд хяналт тавьдаг олон оролцогч талын бүлэгт иргэний нийгмийн байгууллагуудыг оролцуулах нь байгалийн нөөцийн гэнэтийн ашигт олон нийтийн хараа хяналт тавих таатай боломжийг бүрдүүлдэг. Мөн НТИ-ийн үр дүнгээс үзэхэд төсвийн орлогын талаас цааших асуудалд олборлох үйлдвэрлэлийн ил тод байдлыг авч үзэхийн ач холбогдлыг онцолж байна. ОҮИТБС нь иргэний нийгэм, засгийн газар, компаниуд олборлох үйлдвэрлэлийн үнэ цэнийн гинжин хэлхээний дагуух ил тод байдлыг дээшлүүлэхдээ ашиглаж болох наад захын, уян хатан стандартуудыг илэрхийлдэг.

Хавсралт: 2006 ба 2008 онд улс орнуудын авсан оноо

Санамж: (…) гэдэг нь тухайн жилд тус улсад судалгаа хийгдээгүй гэсэн үг.