Орон нутаг эдийн засгийн асуудлаа бие даан шийдвэрлэх эрхзүйн орчин бүрдсэн үү?

Удирдлагын Академийн Удирдахуйн ухааны 
тэнхмийн багш, докторант Г.Жаргал

Орон нутаг эдийн засгийн асуудлаа бие даан шийдвэрлэх талаар эрхзүйн актуудад тусгасан байдал, түүний хэрэгжилт, үгүйлэгдэж буй шийдлийг  эрэлхийлэх зорилгоор энэхүү сэдвийг хөндөж үзэв.
Монгол Улсын хэмжээнд 2005 оны нэгдүгээр сарын байдлаар 360 гаруй хууль үйлчилж байгаагаас орон нутгийн өөрөө удирдах болон гүйцэтгэх байгууллагын зохион байгуулалт, үйл ажиллагааны үндэс, журам, эрх, үүрэг буюу бүрэн эрхийг шууд нэрлэж заасан 140-өөд хууль байна. Энэхүү актуудад орон нутгийн эдийн засгийн харилцааг хэрхэн зохицуулан тодорхойлсныг авч үзье.
Нэг. Орон нутгийн эдийн засгийн асуудал гэж юу вэ?

1. “Орон нутаг” гэдэг бол газарзүйн байршлыг бус, харин эрх мэдэл, эрх хэмжээний хүрээ, хязгаарыг илэрхийлдэг төр -хуульзүйн тусгайлсан нэр томьёо. Аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны нутаг дэвсгэрийн хэмжээнд хэрэгждэг, түүнээс хальж гарах ёсгүй эрх хэмжээтэй байгууллагыг “орон нутгийн” гэж ангилдаг хэмээн доктор, профессор Б.Чимид тэмдэглэсэн.  
2. Орон нутгийн эдийн засгийн асуудал гэж аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны нутаг дэвсгэрийн хэмжээний өмч, хөрөнгө, төсөв, эдгээрээс үүдсэн багц харилцаа юм. Энд тухайн орон нутагт орших 1-д хүн ам, өрхийн өмч хөрөнгө, аж ахуй эрхлэлт, 2-д засаг захиргааны болон нийгмийн үйлчилгээний байгууллагуудын хөрөнгө, төсвийн асуудал хамаарна.

Ийнхүү үзвэл аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны нутаг дэвсгэрийн хэмжээний өмч, хөрөнгө, төсөвтэй холбоотой эрх, хэмжээг ямар хууль эрхзүйн актуудад хуульчилсныг тодруулахыг хичээе.
Хоёр. Нутгийн удирдлагын байгууллага эдийн засгийн талаар ямар эрх хэмжээтэй байна вэ?

1. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 62 дугаар зүйлийн 1-д “Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага тухайн аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны нутаг дэвсгэрийн хэмжээний эдийн засаг, нийгмийн амьдралын асуудлыг бие дааж шийдвэрлэхийн хамт улс, дээд шатны нэгжийн чанартай асуудлыг шийдвэрлэхэд хүн амыг зохион байгуулж оролцуулна” гэж хуульчилсан. Үүнээс нутаг дэвсгэрийн эдийн засаг, нийгмийн амьдралын асуудлыг бие дааж шийдвэрлэх гэдгийг ямар утгаар ойлгож, ямар эрх үүрэг хариуцлагаар хэрхэн хэрэгжүүлэх вэ  гэдэг асуулт үүсч байна.
2. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 62 дугаар зүйлийн 2-д “Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх хэмжээний асуудлыг дээд шатны байгууллага нь шийдвэрлэж үл болно. Хэрэв нутаг дэвсгэрийн амьдралын тодорхой асуудлыг шийдвэрлэх талаар хууль, төрийн зохих дээд байгууллагын шийдвэрт тухайлан заагаагүй бол нутгийн өөрөө удирдах байгууллага Үндсэн хуульд нийцүүлэн бие даан шийдвэрлэж болно” гэж хуульчилсан. Мөн үүнээс нутгийн удирдлагын байгууллагын эрх хэмжээг ямар эрхзүйн баримтаар, хэзээ, хэрхэн тодорхойлсон бэ? Хэрхэн хэрэгжүүлж байна вэ?
3. Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн 11 дүгээр зүйл “Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Хурлын эрх хэмжээ”-ний 1-д “Хурал нь дээд шатныхаа Хурал, бусад байгууллагын эрх хэмжээнд хамаарахаас бусад нутаг дэвсгэрийн амьдралын ямар ч асуудал хэлэлцэн шийдвэрлэж болох бөгөөд дараахь асуудлыг өөрийн онцгой эрхэд хадгалж шийдвэрлэнэ. 1.1. Нутаг дэвсгэрийн эдийн засаг, нийгмийн хөгжлийн байдал, хэтийн төлөв, төсөв, санхүүгийн үйл ажиллагаа, түүний гүйцэтгэлийн тайлан; 1.9.Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хуулийн 50.1-д заасан бүрэн эрх” гэж хуульчлан тогтоосон байна.
4. Энд эдийн засаг, нийгмийн хөгжлийн байдал, хэтийн төлөв, төсөв, санхүүгийн үйл ажиллагаа, түүний гүйцэтгэлийн тайлан гэж тэмдэглэсэн нь хэтийн төлөв, төсөв, санхүүгийн үйл ажиллагааг эрхлэх, түүний үр дүнг хэлэлцэх тухай бататгасан байна. Хэтийн төлөвөө тодорхойлж, түүндээ тохирсон төсвийн бодлого, үйл ажиллагаа эрхэлж, санхүүгийн хувьд бие дааж байна уу?
5. Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хуулийн VI бүлэг “Орон нутаг дахь төсвийн удирдлага,  санхүүжилт”-ийн 50.6-д “Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал өөрийн төсөвтэй байна” гэж заасан боловч Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлаа жилдээ 1-2 удаа хуралдуулах, Тэргүүлэгчийн дарга, нарийн бичгийн даргын гэсэн 2 орон тоог цалинжуулахаас өөр төсөвгүй бөгөөд энэ төсвөө Төрийн сангаар дамжуулан санхүүжүүлж байна. Мөн өөрийн гэсэн тодорхой өмчгүй, дээрээс төлөвлөсөн төсвийг хэлэлцэн батлахаас өөр, эрх хэмжээгүй, эрх хэмжээгээ хэрэгжүүлэх хөрөнгөгүй байна.
6. Тухайлбал, Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хуулийн VI бүлэг “Орон нутаг дахь төсвийн удирдлага,  санхүүжилт”-ийн 50.1-д заасан бүрэн эрхийг авч үзье.

50.1. Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал орон нутаг дахь төсвийн удирдлага, санхүүжилтийн талаар дараахь бүрэн эрхтэй.
50.1.1. Засаг даргын үйл ажиллагааны мөрийн хөтөлбөр, хэтийн төлөвлөгөөг хэлэлцэн батлах, хэрэгжилтэнд хяналт тавих;
50.1.2. Тухайн жилийн орон нутгийн төсвийг хэлэлцэн батлах, хэрэгжилтийг хянах;
50.1.3. Орон нутгийн төсвөөс санхүүжүүлэх бүтээгдэхүүний тоо хэмжээг тогтоож батлах, бүтээгдэхүүн нийлүүлэх талаар Засаг даргатай гэрээ байгуулах, хэрэгжилтийг хангуулах;
50.1.4. Засаг даргын улсын төсвийн хөрөнгөөр бүтээгдэхүүн нийлүүлэх гэрээний төсөлтэй урьдчилан танилцаж, бүтээгдэхүүний тоо хэмжээ, зардал, гэрээг дүгнэх болзол, журмын дагуу талаар санал, дүгнэлт гаргах.

1. Иргэдийн төлөөлөгчдийн Хурлын Тэргүүлэгчдийн даргын нийтлэг бүрэн эрхийг Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн 122 дугаар зүйлд нийт 20 заалтаар хуульчилсны дийлэнх нь дотоод зохион байгуулалтын шинж чанартай бөгөөд эдийн засгийн агуулгатай 2 заалт байна. 10 дугаар заалтад “тухайн орон нутгийн төсвийн орлогын бүрдүүлэлт, зарцуулалтад хяналт тавих”, 13 дугаар заалтад “тухайн шатны Засаг даргын хөтөлбөр, нутаг дэвсгэрийн эдийн засаг, нийгмийн жилийн зорилтын биелэлтэд хяналт тавьж, хангуулах арга хэмжээ авах” гэж хуульчилсан.

Дээрх актуудаас үзвэл орон нутгийн эдийн засгийн асуудлаар бие даан шийдвэр гаргах нь нэг л бүрхэг байна. Нутгийн удирдлагын байгууллага “хэлэлцэх”, “батлах”, “хянах” зэрэг үүргүүд байгаа боловч юуг ямар хөрөнгө эх үүсвэрээр хэрхэн шийдэж, хэрэгжүүлэх нь тодорхойгүй байна. Энэ тодорхойгүй байдлаас дараахь сөрөг байдлууд үүсч байна.   

1. Нутгийн удирдлагын байгууллага буюу Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал нь  Засаг даргын мөрийн хөтөлбөрийг хэлэлцэх, батлах, хянах төдий эрх үүрэгтэй болж нутгийнхаа эдийн засаг, нийгмийн тодорхой асуудлыг шийдвэрлэдэггүй байгууллага болсон байна.
2. Тодорхой шийдвэр гаргахгүй, мөн гаргасан ч түүнийгээ хэрэгжүүлэх өмч, хөрөнгө, төсөв үгүй тул Засаг даргыг харсан байдалтай болжээ.

Гурав. Засаг дарга эдийн засгийн талаар ямар эрх хэмжээтэй вэ?

1. Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Засаг даргын эдлэх нийтлэг бүрэн эрхийг Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн 14 дүгээр зүйлд нийт 27 заалтаар хуульчилсан байна. Энэ нь ИТХ-ийн Тэргүүлэгчдийн даргын бүрэн эрхээс тооны болон агуулгын хувьд орон нутгийн эдийн засгийн асуудлыг шийдэх талаар харьцангуй илүү байна.
2. Энэхүү зүйлийн 1 дүгээр заалтад “тухайн Хурлын шийдвэрт хориг тавих эрхтэй” гэж эхэлсэн нь Иргэдийн Тэргүүлэгчдийн Хуралтай хамтран орон нутгаа хөгжүүлэх бус, харин хяналт хориг тавих байдлаар “зөрчилдүүлж эхэлсэн” логик харагдаж байна. 
3. Үндсэн хуулийн 61 дүгээр зүйлд “Засаг дарга тухайн Хурлын шийдвэрийг хэрэгжүүлэхийн хамт засаг төрийн төлөөлөгчийн хувьд харъяа нутаг дэвсгэртээ хууль тогтоомж, Засгийн газар, харъяалах дээд шатныхаа байгууллагын шийдвэрийн гүйцэтгэлийг хангах ажлыг Засгийн газар, дээд шатны Засаг даргын өмнө хариуцна” гэж хуульчилсныг   Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн 10 дугаар зүйлд “Аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны Засаг дарга нь тухайн нутаг дэвсгэрт төрийн удирдлагыг хэрэгжүүлэх чиг үүрэг бүхий засаг төрийн төлөөлөгч мөн.”  гэж Үндсэн хуульд “Хурлын шийдвэрийг хэрэгжүүлэгч” үүргийг 1 дүгээрт тавьсныг өөрчлөн “төрийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч” үүргийг 1-д тавьжээ. Эндээс л орон нутгийн удирдлага эдийн засгийн асуудлаар бие даан шийдвэр гаргах нь алдагдаж, гуйвж эхэлсэн юм биш биз.
4. Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн 14 дүгээр зүйл “Засаг даргын нийтлэг бүрэн эрх”-ийн эдийн засгийн эрх, хэмжээтэй холбоотой заалтууд:

2/ тухайн нутаг дэвсгэрийн эдийн засаг, нийгмийн хөгжлийн хэтийн болон жилийн чиглэл, төсвийн төслийг хэлэлцүүлэн батлуулж, хэрэгжүүлэх ажлыг удирдан зохион байгуулах;
3/ санхүү, мөнгө зээл, албан татварын бодлогын хэрэгжилтийг хангах арга хэмжээ авах;
4/ улсын болон аймаг, нийслэлийн төвлөрсөн хэрэгцээ хангах ажлыг зохион байгуулах;
5/ нутаг дэвсгэртээ орших аж ахуйн нэгжүүдтэй гэрээ, албан татварын бодлогын үндсэн дээр харилцах;
7/ нутаг дэвсгэртээ үйлдвэрлэл, үйлчилгээ явуулах, бараа солилцоо, худалдаа хөгжүүлэхэд дэмжлэг туслалцаа үзүүлэх;
гэх мэт бодит үйл ажиллагааны чанартай заалтууд байна.

1. Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн хуулийн 51 дүгээр зүйлд аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн  Засаг даргын бүрэн эрхийг “төрийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч” үүрэг талаас нь илүү тодорхойлж орон нутгийн эдийн засгийг бэхжүүлэн хөгжүүлэх чиг үүргийг орхигдуулсан байна. Энэхүү хуулийн бүтээгдэхүүн нийлүүлэх гэрээний дагуу Засаг дарга, түүний Тамгийн газар орон нутгаа хөгжүүлэх бус, дээш нь “бүтээгдэхүүн” нэртэй нэг загварын тайлан бичих нь ихэсжээ. Орон нутагт нийлүүлэх бүтээгдэхүүн байх боловч түүний санхүүжилтийн эх үүсвэр тодорхойгүй байна.
2. Төсвийн байгууллагын удирдлага санхүүжилтийн хуулийн “Орон нутгийн  өмч болон  орон  нутаг дахь төрийн өмчийг эзэмших, ашиглах” 55 дугаар зүйлд:

55.1. Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн төсвийн байгууллага үндсэн бүтээгдэхүүнээ нийлүүлэхэд ашиглаж байгаа төрийн болон орон нутгийн өмчийн эд хөрөнгийг тухайн нэгжийн балансад бүртгэнэ.
55.2. Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн төсвийн байгууллага өөрийн балансад байгаа эд хөрөнгийн ашиглалт, хамгаалалтыг хариуцна.
55.3. Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн төсвийн байгууллагын ерөнхий менежер байгууллагын балансад байгаа эд хөрөнгийг бүрэн эрхийнхээ хүрээнд эзэмшиж ашиглана.
55.4. Орон нутгийн төсвийн байгууллага өөрт байгаа орон нутгийн өмчийн эд хөрөнгө ашигласны төлбөрийг жил бүр орон нутгийн төсөвт төлнө.

гэж хуульчилсан нь орон нутгийн өмч, хөрөнгө бүрдүүлэх талаас зохицуулалт сайтай боловч сум, дүүрэгт шилжүүлсэн хөрөнгө байхгүйгээс төсвийн байгууллагууд “өмчлөлгүй” хөрөнгөөр “бүтээгдэхүүн” нийлүүлж байна. Жишээлбэл, Сумын сургууль, эмнэлэг, захиргааны барилга байшин нь сумандаа байх боловч түүний өмчлөл, үүнээс үүдсэн харилцаа нь аймаг, яаманд төвлөрч байна.

Дээрх актуудаас үзвэл Засаг даргын эрх хэмжээ нь өргөн бөгөөд эдийн засгийн баталгаа, зохицуулалтаар  Иргэдийн Төлөөлөгчдийн хурлаас харьцангуй хангагдсан байна.

1. Үйл ажиллагааны шийдвэр гаргаж, өдөр тутмын ажил, амьдралд оролцдог учраас иргэдийн дунд Засаг даргыг Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын Тэргүүлэгчид болон дарга, ИТХ-аас илүү чухалчлах болсон,
2. Улсын төсөв хөрөнгөөр дэмжигдэх боломж, мөн хуулийн зөрөөтэй заалтаас үүдэн Засаг дарга нь Хуралдаа үйлчлэх үүргээ алдаж, дээд шатны “босоо тогтолцоот” байгууллагад дамжуулах үүрэгтэй болсон байна.

Дүгнэлт
Орон нутгийн эдийн засгийн асуудлыг бие даан шийдвэрлэх нь Нутгийн удирдлага ба Засаг даргын эрх хэмжээний хуваарилалтаас болж ийнхүү замхран, Засаглал нь нутгийн хөгжил, иргэдийн төлөө үйлчлэхгүй болж, харин өөртөө үйлчлэх болсон байна.
Орон нутаг эдийн засгийн асуудлаа бие даан хөгжүүлэхийн тулд удирдлага нь өмч, хөрөнгөтэй байж, түүнийгээ хураах, хуримтлуулах, захиран зарцуулах эрх хэмжээтэй, ажлынхаа хүрээнд шийдвэр гаргаж, түүнийгээ хэрэгжүүлдэг тогтолцоо үгүйлэгдэж байна. Энэ тогтолцоог эхний ээлжинд аймаг, сумын хэмжээнд зохион байгуулах боломжууд бий.