Ерөнхийлөгчийн засаглалын сүүдэр

Д.Бямбажав. Ц.Мөнхцэцэг.
МУБИС, Нийгмийн Ухааны тэнхимийн багш

Ерөнхийлөгчийн засаглалд ямар ямар сул тал байдаг вэ? Ерөнхийлөгчийн ба парламентын системийг харьцуулсан судалгаа орчин үеийн улс төрийн шинжлэх ухаанд онолын болон эмпирик түвшинд олонтаа хийгджээ. Эдгээрээс хамгийн үндэслэл сайтай, онолын суурь судалгааг Хуан Линз хийсэн байдаг. Түүний үзсэнээр  ерөнхийлөгчийн засаглалын эхний сул тал бол уян хатан бус шинж юм. Парламентын тогтолцоонд улс төрийн нам сонгогдож засгийн эрх мэдлийг хэрэгжүүлдэг бол ерөнхийлөгчийн тогтолцоонд хувь хүнийг үндсэн хуульд тодорхой заасан хугацаанд ажиллуулахаар сонгодог. Тухайн ерөнхийлөгч ажлаа маш сайн хийж байсан ч ажиллах хугацааг цааш сунгах боломжгүй байдгийн адил хэрэв ерөнхийлөгч үүргээ гүйцэтгэж чадахгүй байсан ч парламент огцруулах боломж мөн байдаггүй юм. Зөвхөн тухайн ерөнхийлөгч маш хүндээр өвчилсөн буюу онц ноцтой гэмт хэрэгт холбогдсон тохиолдолд л огцруулж болно. Ийм тохиолдолд ерөнхийлөгч өөрөө огцорч болох ч улс орнуудын түүхэнд ийм явдал бараг гарч байсангүй. Мөн түүнийг импичментээр огцруулж болох ч энэ нэлээд хугацаа шаарддагаас гадна парламентын үнэмлэхүй олонхийн санал хэрэгтэй байдаг. Нэгэнт парламент хэдий ерөнхийлөгчид итгэл үзүүлэхгүй байгаа боловч түүнийг огцруулж чадахгүй байх нөхцөл үүсэх нь нийгэм, улс төр, эдийн засгийн тогтворгүй байдалд хүргэх аюултай байдаг. Өөрөөр хэлбэл ерөнхийлөгчийн засаглал нь “дархлаа” ихтэй тогтолцоо бөгөөд нэгэнт сонгогдсон бол ямар ч явуургүй үйл ажиллагаа явуулж байсан ч огцруулах аргагүй институт болж хувирдаг байна.

Гэтэл парламентын засаглалд ийм асуудал үүсдэггүй бөгөөд засгийн газрын тэргүүнд парламентын олонхи итгэл үзүүлэх эсэхээ богино хугацаанд шийдэх боломжтой байдаг. Нэгэнт итгэл үзүүлээгүй тохиолдолд засгийн газар огцрох ба нийгэм улс төр эдийн засгийн тогтворгүй байдалд хүргэлгүйгээр дараагийн шинэ засгийн газар байгуулагддаг. Засгийн газрын тэргүүн болон гишүүд гэсэн хувь хүмүүсийг сольсноор эрх баригч нам өөрийн бодлого, хөтөлбөрөө цаашид тасралгүй үргэлжлүүлэх боломжтой байдаг. Тиймээс энэ нь ерөнхийлөгчийн засаглалд илэрдэггүй илүү уян хатан шинжийг бий болгож байдаг байна.
Линзийн дэвшүүлсэн хоёр дахь үндэслэлээр ерөнхийлөгчийн тогтолцоо нь “хоёр толгойт” засаглалыг бий болгодог. Парламентын засаглалд хууль тогтоох байгууллагын гишүүд л ард түмнээс шууд сонгогдож тэдний төлөөлөл болдог бол ерөнхийлөгчийн засаглалд ерөнхийлөгч болон парламент хоёул  ард түмнээс шууд сонгогддог тул аль аль нь ард түмний хууль ёсны төлөөлөл болдог. Үүнээс хамааран эдгээрийн хооронд улс төрийн зөрчилдөөн, үл ойголцол үүсч, төрийн механизм “гацаанд орох” магадлал их байдаг.

Линзийн дэвшүүлсэн 3 дахь үндэслэл нь ерөнхийлөгчийн засаглалд “ялагч бүгдийг авна” хэмээх зарчим үйлчилдэг буюу сонгуульд ялагч нь гүйцэтгэх эрх мэдлийг дангаар хэрэгжүүлдэг явдал юм. Гэтэл сонгуульд ялагдсан нэр дэвшигчийн хувьд “ялагдвал бүгдийг алдах” зарчим үйлчлэх ба түүний хувьд улс төрийн тавцанаас аажмаар холдох нь нийтлэг байдаг. 

Линзийн эдгээр үндэслэлүүдээс гадна дэлхийн улсуудын практикаас харахад ерөнхийлөгчийн засаглалын сул талууд олон зүйл дээр илэрч байна.

Ерөнхийлөгчийн засаглалын үед сонгуульд ялсан тал дараагийн сонгууль хүртэл дангаар ашиг сонирхлоо хэрэгжүүлэх боломжтой болж гүйцэтгэх засаглалд дан ганц нэг хүчний манлайлал хүчтэй болдог юм. Хэрэв парламентын сонгуульд ерөнхийлөгчийн нам мөн олонхийн суудал авсан байвал улс төрд нэг намын онцгой нөлөө, олигархи үүсдэг нь өнөөгийн ОХУ-ын жишээн дээрээс харагдаж  байна. Хэдийгээр олонхи, дийлэнхийн сонгуулийн систем бүхий парламентын тогтолцоонд мөн “ялагч бүгдийг авах” зарчим үйлчилдэг боловч энэ тохиолдолд ялагч нь нэг хувь хүн биш харин нам байдаг. Ялагдагчийн хувьд энэ нь мөн л нам байх агаад улс төрийн тавцанд сөрөг хүчний үүрэг гүйцэтгэсээр байдаг. Үндэстэн угсаатан, шашны гүнзгий ялгарал бүхий нийгэмд хувьд дээрх зарчимд үндэслэн ерөнхийлөгчийн засаглал нь маш аюултай байдаг. Учир нь ерөнхийлөгч өөрөө аль нэгэн угсаатан, шашины төлөөлөгч байх агаад үүнээс үүдэлтэй нийгмийн бусад хэсгийг ялгаварлах хандлага бий болдог байна. Гэтэл танхимын зохион байгуулалт бүхий парламентын засаглал нь нийгмийн олон янзын бүлэг давхрааны төлөөөлөх чадвар өндөртэй байдаг.

Ерөнхийлөгчийн засаглалын бас нэгэн сөрөг үр дагавар бол улс төрийн намын төлөвшилд сөргөөр нөлөөлж, хувь хүний үүрэг ролийг улс төрийн амьдралд чухал болгон хувиргадаг явдал юм. Ялангуяа улс төрийн нам, иргэний нийгэм, хэвлэл мэдээлэл зэрэг нийгмийн үндсэн институтуудын төлөвшилт сул байгаа нөхцөлд дээрх ерөнхийлөгчийн хувийн үүрэг роль нийгэмд хүчтэй болдог. Харин АНУ зэрэг либераль ардчиллын уламжлалтай оронд улс төрийн тогтолцоо нь хувь хүнээс, тухайлбал, ерөнхийлөгч хэн болох, парламентын спикер хэн болохоос үл хамаардаг, бүх талын  хяналт хүчтэй байдаг тул ерөнхийлөгчийн засаглалын энэхүү сул тал төдийлөн гардаггүй байна. Ерөнхийлөгчийн тогтолцоонд гүйцэтгэх засаглал нь парламент болон намуудын  хүчний харилцаанаас үл хамаардаг учраас улс төрийн намын төлөвшилт сул, ихэвчлэн үзэл баримтлалаараа маш ойролцоо, харьцангуй сул зохион байгуулалттай намуудын систем үүсдэг байна.  Гэтэл судлаачдын үзэж буйгаар улс төрийн нам бол ардчиллын нэн чухал институт байх ёстой бөгөөд төлөвшиж тогтсон намгүйгээр орчин үеийн ардчиллыг төсөөлөх боломжгүй болжээ.

Зарим судлаачид танхимын зарчмаар ажилладаг парламентын тогтолцоонд тодорхой нэгэн хошуучлагч, хүчний төв болоод хариуцлага хүлээх эзэн байдаггүйг шүүмжилсэн байдаг. Тэд Латин Америкийн улс орнуудыг судлаад дээрх улсуудад парламентад олонхи болохын тулд намуудын хамтран байгуулсан эвсэлийн сул талууд болон хүчтэй удирдлага эрх мэдлийн төвлөрөл үгүй байдал нь ерөнхийлөгчийн тогтолцоог сонгоход нөлөөлжээ хэмээн дүгнэсэн байна. Түүнчлэн нийгэм дэх ядуурал, эмх замбараагүй байдал, авилгал, хүнд суртлыг үгүй хийхэд хүчтэй ерөнхийлөгч хэрэгтэй гэсэн нийгмийн сэтгэлзүй үүнд нөлөөлдөг байна. Ийм сэтгэл зүй нь өөрөө нийгмийн бухимдал, мухардмал байдлаас үүдэлтэй “хатуу гарын домгийг” бий болгодог хэдий ч хатуу гартай ерөнхийлөгч дээрх нийгмийн асуудлуудыг шийдэж чадсан амжилт харамсалтай нь маш ховор байна.

1990-ээд оноос хойш посткоммунист орнуудын ардчилалд шилжих үйл явц өрнөсөнтэй холбогдуулан ерөнхийлөгчийн ба парламентын засаглалын талаархи харьцуулсан судалгаанууд нэлээд олноор хийгдсэн бөгөөд ихэнхи нь Линзийн дэвшүүлсэн үндэслэлийг дэмжсэн дүгнэлтүүд гаргажээ.

Пауэр болон Гашировски нар /Power & Gasiorowski/  хөгжиж буй 56 улсыг судлан үзээд засаглалын хоёр хэлбэр улс төрийн дэглэмд шууд нөлөөлдөггүй боловч улс төрийн үйл явц, шийдвэр, эдийн засгийн хөгжилд олон талаар нөлөөлж иржээ гэсэн дүгнэлт хийсэн байна. Судлаач Пщеворски 1950-1990 оны хоорондох 135 улсын статистик тоо баримтад дүн шинжилгээ хийсэн судалгаандаа үндэслэж “парламентын тогтолцоо нь ерөнхийлөгчийн тогтолцооноос хавьгүй удаан хугацаанд оршин тогтнодог...” хэмээн дүгнэжээ. Өөрөөр хэлбэл парламентын засаглал нь ардчилсан тогтолцоо болохын хувьд илүү “дархлаа” сайтай, оршин тогтнох илүү чадвартай гэсэн үг юм. 

Ерөнхийлөгчийн болон парламентын засаглал посткоммунист улс орнуудад ардчиллын түвшний хувьд ялгаатай үр дагаврыг бий болгожээ. АНУ-ын Фридом Хаус байгууллагын 2005 оны Дэлхий дахин дахь эрх чөлөөний байдал судалгаанд дэлхийн улсуудыг эрх чөлөөт, хагас эрх чөлөөт болон эрх чөлөөт бус гэж ангилан үзсэн байх агаад посткоммунист гэгддэг 28 улсууд дараахь байдалтай байна. /Хүснэгт 1./.

Хүснэгтээс үзэхэд дээрх улсуудын 15 нь буюу 53 хувь нь хагас эрх чөлөөт болон эрх чөлөөт бус хэмээн тооцогджээ. Ялангуяа тэдгээрийн 8 нь эрх чөлөөгүй буюу авторитар улс гэж тооцогдох болж ардчиллаас хол ухарчээ. Ардчиллаас ухрах хийгээд ардчиллаас авторитар дэглэм рүү хийх шилжилтийн шалтгааныг судлаачид эдийн засгийн хөгжил, тухайн улсын хэмжээ, соёл, дайн дажин, харийн түрэмгийлэл, үзэл суртлын ялгарал, сонгуулийн тогтолцоо зэрэг олон хүчин зүйлтэй холбон тайлбарлаж ирсэн хэдий ч посткоммунист улсуудад ажиглагдаж буй ухралтын үндсэн шалтгаан нь ерөнхийлөгчийн засаглал, түүний эрх мэдлийн хэтийдэл болжээ.

Бид посткоммунист улсуудын төрийн засаглалын хэлбэрийг харьцуулан үзлээ. /Хүснэгт 2./

 “Суперпрезидентизм” буюу  ерөнхийлөгчид хэт их эрх мэдэл олгосон явдал эдгээр улсуудад нийтлэг байна. Төрийн бусад институтаас эрх мэдлийн хэмжээ, нөөцийн хувьд маш давуу ерөнхийлөгчийн институт, захирамж нь хуулийн адил үйлчлэлтэй, төсвийг зарцуулах эрх үндсэндээ ерөнхийлөгчид төвлөрсөн, хууль тогтоох байгууллага нь ерөнхийлөгчийн шийдвэрт хориг тавих боломж маш бага, ерөнхийлөгчийн импичментийн асуудлыг хөндөхөд саад бэрхшээл ихтэй буюу ерөөсөө боломжгүй, шүүх эрх мэдэл ерөнхийлөгчөөс бүрэн хараат байдалтай тул түүний үйл ажиллагаанд хяналт тавих чадваргүй болсон байна.

Судлаачдын ангиллаар хагас ардчилал болон авторитар дэглэм гэж тооцогдож буй посткоммунист зарим улсуудад ерөнхийлөгчийн засаглалын дараах шинжүүд ажиглагдаж байна. Албанийн парламентын систем нь ерөнхийлөгчид маш их эрх мэдлийг олгосон байх жишээтэй. Ерөнхийлөгч Бериша эрх мэдлээ ашиглан Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулж эрх мэдлээ нэмэгдүүлсэн байна. Арменд мөн адил үндсэн хуулийн дагуу ерөнхийлөгч ихээхэн эрх мэдэл бүхий байж ирсэн. Белорусийн хувьд тусгаар улс болсны дараагаар хуучин дээд зөвлөлд гол эрх мэдэл хадгалагдаж байсан боловч 1994 онд парламентын засаглалыг ард нийтээс шууд сонгогддог ерөнхийлөгчийн засаглалаар сольсон. Хорватын Үндсэн хууль нь анх хууль тогтоох ба гүйцэтгэх засаглалын хоорондын эрх мэдлийн хуваарилалтыг харьцангуй тодорхой гаргаж өгсөн боловч ерөнхийлөгч Тужман дайнаас үүдэлтэй өөрт нь оногдсон үүрэгт дулдуйдан үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулан, хууль тогтоох байгууллагын эрх мэдлийг хумиж, гүйцэтгэх эрх мэдлийг өөртөө төвлөрүүлсэн байна. Казакстан болон Киргизстаны хувьд тусгаар тогтносон эхний жилүүдээс л ерөнхийлөгчийн хүчтэй засаглалыг бий болгосон түүхтэй. Оросын хувьд эрх мэдлийн хуваарилалт, тэнцвэрийг хэдий хоёрдмол утгатай боловч Үндсэн хуульдаа тусгасан. Гэхдээ хууль тогтоох байгууллага дээд эрх мэдэлтэй боловч бодит байдалд ерөнхийлөгчийн шийдвэрт парламент хориг тавьж чаддаггүй байна. Цаашлаад ОХУ ерөнхийлөгчид хүчтэй эрх мэдлийг олгосон шинэ Үндсэн хуулиа батласан.Украины хувьд 1996 оныг хүртэл Үндсэн хуулиа батлаагүй байсан бөгөөд хуулийг батлахаас өмнө болон хойно ч адил ерөнхийлөгч маш их эрх мэдэлтэй байж ирсэн юм.

Эдгээр улсуудад Үндсэн хуулийн дагуу ерөнхийлөгчид эрх мэдлийн төвлөрлийг бий болгосон явдал нь тусгаар тогтнох хөдөлгөөн, хувьсгалыг удирдан манлайлсан хүмүүсийн харизм болон тухайн үеийн улс төрийн элитийн дэмжлэг, мөн олон нийтийн хандлагатай холбоотой юм. Хуучин дэглэмийн бурангуй байдлыг халан устгаж ардчиллыг цогцлуулан хөгжүүлэх эрмэлзлэлээр ийм системийг сонгосон нь дамжиггүй. Зарим улсад тухайлбал, Белорусьт бүх нийтийн санал асуулгаар дийлэнх иргэд хүчтэй ерөнхийлөгчийн төлөө санал өгсөн байх бөгөөд энэ нь номенклатур элитийн эрх мэдлийг хязгаарлаж, авилгыг багасгана гэдэг итгэлд хөтлөгдөж байжээ. Харин  Үндсэн хуулиар олгосон эрх мэдлийн төвлөрөл нь эргээд ардчилалд сөрөг үр дагавар бий болгосон нь харамсалтай. Энэ төвлөрөлд дээрх улсууд дахь сөрөг хүчний нэгдмэл бус, сул дорой байдал таатай боломжийг бүрдүүлж, мөн геополитикийн гадаад хүчин зүйлс нэрмээс болсон гэж үзэж болно. 

Монгол Улсын хувьд ерөнхийлөгч болон парламентын аль алинийг ард түмнээс шууд сонгодог, хэлбэрийн хувьд холимог засаглалтай мэт боловч ерөнхийлөгчийн сонгуульд олонхийн санал авсан нэр дэвшигчийн бүрэн эрхийг УИХ хүлээн зөвшөөрсөн тогтоол гаргадгаараа үндсэндээ хууль тогтоох байгууллагаас хамааралтайгаар сонгогддог ерөнхийлөгч бүхий парламентын системтэй улс юм. Ерөнхийлөгчийн институтын эрх мэдлийн талаар манай судлаачдын дунд өөр өөр байр суурь бий. Үндсэн  хуулиар олгосон эрх мэдэл нь их явцуу, парламент хэт давуу эрхтэй гэсэн ойлголт түгээмэл байдаг. Гэвч бодит улс төрийн практикт Ерөнхийлөгчийн эрх мэдэл нь парламентын засаглалтай улс орнуудын ерөнхийлөгчийн нэгэн адил хянан тэнцвэржүүлэгч шинжтэй гэж үзэж болох юм. Тухайлбал Үндсэн хуулийн өнгөрсөн 13 жилийн туршлагаас харахад ерөнхийлөгч ба Үндсэн хуулийн цэцийн хамтын хүч нь    парламентын үйл ажиллагаа, гаргасан хуулиудад хяналтын үүрэг гүйцэтгэж ирсэн байна. Монгол Улсын ерөнхийлөгчийн бусад улсын ерөнхийлөгчийн эрх зүйн байдлаас ялгагдах нэг онцлог бол хэдийгээр улс төрийн аль нэг намаас сонгогддог боловч албан тушаалдаа орсон хойноо намаасаа татгалздаг явдал юм. Ингэснээрээ улс төрийн өөр өөр ашиг сонирхол, улс төрийн тэмцлийн дүнд боловсруулсан хууль, бодлогод хараат бус, төвийг сахисан байр сууриар асуудалд хандах боломжийг өгдөг байна.

2000 онд Үндсэн хуулинд оруулсан өөрчлөлтийн зарим заалт нь ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг хөндөж парламентын засаглалын хэлбэр рүү илүү ойртуулсан юм. Тухайлбал, Үндсэн хуулийн 22 дугаар зүйлийн хоёр дахь хэсэгт оруулсан Ерөнхий сайдыг томилж чадахгүй бол УИХ өөрөө тарах, эсвэл Ерөнхийлөгч УИХ-ыг тараах гэсэн заалт нь ерөнхийлөгчийн бодит эрх мэдлийг нэмэгдүүлсний зэрэгцээ парламентын засаглал бүхий орнуудын түгээмэл жишгийг баримталсан өөрчлөлт юм. Харин Үндсэн хуулийн 33 дугаар зүйлийн хоёр дахь хэсэгт оруулсан өөрчлөлтийн дагуу УИХ-д суудал авсан нам, эвсэл зөвшилцөж олонхоороо нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг Ерөнхийлөгч тав хоногт УИХ-д оруулах болсон нь бодит эрх мэдлийг хязгаарласан шинжтэй хэдий ч энэ  мөн л парламентын засаглалтай орнуудын жишиг юм.