Naranchuluun Л. Алтангэрэл
М. Ариунболд
Г. Тунгалаг
Аливаа баялагийн анхны эх булаг болох газар нь байгалийн үндсэн бүрэлдэхүүн хэсэг бөгөөд, хүн төрөлхтний хөгжил, дэвшилд чухал үүрэг гүйцэтгэсээр иржээ. Газрын асуудлыг шинжлэх ухааны үүднээс танин мэдэх нь нийгэм, эдийн засаг, оюун санааны амьдрал, эрх зүйн хувьд төдийгүй хүрээлэн буй орчныг хамгаалах, экологийн тэнцвэрийг хангахад чухал ач холбогдолтой юм.
Иргэдэд газар эзэмшүүлэх, ашиглуулах, өмчлүүлэх нь хүн байгаль хоёрыг ойртуулж, байгалиа гэсэн өөриймсөг сэтгэл бий болгох, улмаар газрын ашиглалт, хамгаалалтыг сайжруулах чухал нөхцөл болно. Бүх баялаг газраас төлжин амилж байдаг учраас монголчууд байгаль орчноо хайрлан хамгаалж ирсэн өнө эртний уламжлалтай.
Хүннү гүрний эзэн хаан Мао дунь шанью “Газар бол улсын оршин тогтнохын үндэсийн үндэс мөн” гэж зарлиг буулгаж байсан бөгөөд өчүүхэн ч газраа харь орныхонд алдах ёсгүй гэж сургамжилж байжээ. Тэр үед газартай харьцах зан үйлийн журмуудыг овгийн ахлагч, ихэс дээдэс нь үе удамдаа үе дамжуулан заан сургаж, сахиж байсан бөгөөд тэр нь яваандаа монголын ард түмний уламжлал болон олон зууны туршид хэрэглэгдэж иржээ. Одоогийн газрын шинэчлэлийн бодлого нь зарим талаар дээр дурдсан заншлын хэм хэмжээнээс улбаатай гэж үзэх үндэс бий.
Эзэн Чингисийн “Их засаг хууль”–д малын бэлчээрийг онцгойлон үзэж түүнийг сүйтгэх явдлаас хамгаалахыг чухалчлан зааж байжээ. Улмаар өвс ногоо ногоорсон хойно газар нүхэлсэн, бэлчээр сүйтгэсэн хүнийг шийтгэх, малын бэлчээрийг мянган бүрийд хувааж тэдний эзэмшилд байлгах, гал түймэр алдаж бэлчээр шатаасан хүнийг хүйс тэмтрэх, аливаа зүйлийг газар асгахыг хатуу цээрлэх тухай энэ хуульд заасан байдаг байна.
“Халхын үйсэнд бичсэн цааз эрхэмжийн бичиг”-т мод хатгасан газарт мэдэж байж бууваас гурван ест буй, эс мэдэж бууваас нэгэн морь ав гэсэн нь тухайн үедээ газрын харилцааны өвөрмөц зохицуулалт байлаа.
Монголын хууль цаазны дээж бичиг болох “Халх журам” хуульд газар эзэмшил, бэлчээр хамгаалах, газар нутгийг онголон дархлах тухай хэм хэмжээ тогтоож байжээ. Бусдын өвсийг мэдэж байж малд идүүлж сүйтгэх, тарианд мал оруулах, сангийн чулуун нүүрс, шохой хулгайлахыг хориглох, түймэр гарвал зартай, заргүй ирж унтраах тухай энэ хуульд зааж байжээ.
ХII зууны үед Хэрэйд аймгийн Ван богд уулыг анх дархлан тахиж, хан уул хэмээн нэрлэж, үе улируулан хамгаалах үндэс суурийг тавьжээ.
Богд хаант монгол улсын үед газрын харилцааны асуудлаар гарсан аливаа маргааныг харьяа хошуу ноёд нь зохицуулдаг байжээ. Дархан цаазат газрын хамгаалалтын харуул, цагдаа нарыг бий болгож уналга, хөсгөөр хангаж байв. Тэр үед газар нийгмийн өмч байсан боловч хэрэг дээрээ хошууд захиран мэддэг байлаа. Хошууны ноёд ч, дээд ангийн лам нарт ч, богд гэгээнд ч, зөвхөн өөрт нь харъяалагдах онцгой тус тусын газар байдаггүй байв. Мал бүхий иргэд цөм тэгш эрхтэйгээр малаа бэлчээрлүүлэн маллана. Харин богд гэгээний харъяатууд \шавийнхан\ малаа халхын аль ч нутагт хариулан маллах дархан эрх эдэлдэг бол бусад нь ноёдоосоо аваад хамжлага хүртэл цөм мал, сүргээ гагцхүү өөр, өөрийн хязгаар нутагт хариулан малладаг байв. Хэрэв өөр хошууны нутагт шилжин нүүдэллэх болбол тухайн хошууны зөвшөөрөл авна.
Бэлчээрийг өвөл зуны гэж 2 ангилна. Энэ нь эрт дээр үеэс уламжлан тогтож иржээ. Үүнд ямар нэг өөрчлөлт хийх шаардлага гарвал түүнийг хошуу засаг хийж гүйцэтгэнэ. Зуны цагт усанд ойр, ялаа шумуул багатай голын хөндий газарт, өвлийн цагт гол уснаас зайтай цас бага унадаг, ээвэр дулаан газарт малаа малладаг байв. Зуны бэлчээрийг малчдад хуваарилан өгдөггүй, тэд дуртай газраа сонгон бууна. Учир нь зуны улиралд өвс бүгдэд хүрэлцээтэй байдагтай холбоотой юм. Харин өвлийн бэлчээр нутаг арай өөр байв. Энэ тухай И.Майский орчин үеийн монгол номондоо “...Өвөлжих нутагт өрх айл болгон өөрийн гэсэн тус газартаа малаа хариулна. Энэ тус газар нь ургаас урагт шилжинэ” гэж тэмдэглэжээ. Энэ талаар ямар нэг маргаан үүсвэл хошуу засгийн шийдвэрийг мөрдөнө. Өвлийн бэлчээрийг чанар байдлаар нь ангилна. Жишээ нь тэмээ үхэрт аль болох цас багатай бэлчээрийг сонгох бөгөөд энэ нь эдгээр төрлийн мал нь зузаан цасны дороос өвс олж идэх чадвар муутай холбоотой юм. Түүнээс гадна үхэр, адуу, тэмээг аль болох зөөлөн хөрстэй газарт бэлчээж хэвтэр алдах, улдахаас хамгаална. Өвлийн цагт эхлээд алсын бэлчээрийг, дараа нь ойрын нарийн өвстэй, дулаан нутгийг ашиглахаар бодож бэлчээрийн хуваарилалт хийнэ. Малыг бэлчээрээр маллахын зайлшгүй үр дагавар нь нүүдэл юм. Тухайн бэлчээрийн өвс дуусахад дараагийнх руу нүүнэ. Ингэж нүүх үндсэн чиг баримжаа нь хошуу ноёны нүүдэл болно. Ойролцоогоор 5 сараас зуны бэлчээрт 10, 11 сараас өвлийн бэлчээрт эргэн шилжинэ.
Ургасан тарианд мал оруулахгүйн тулд намрын ургац хурааж дуустал тэр орчинд айл нүүж ирэхийг хориглоно. Энэ бүхэн бол газрын харилцааг зохицуулахтай холбогдсон уламжлалт арга, харилцаа юм.
ХVII зууны сүүлчээс Орхон, Тэс, Байдраг зэрэг газарт сангийн тариалан хожим нь Баянгол, Хараа, Ерөө зэрэг газарт тариалан эрхэлж иржээ. Тариалан эрхлэгчид нь голдуу хятад иргэд байв. Тэд газрыг түрээсийн журмаар ашигладаг байсан бөгөөд түрээсийн төлбөрийн хэмжээ нь олон янз байсан боловч жилд нэг /десятин/ газрын төлбөр нь нэг лангаас хэтэрдэггүй байв. Тариалангийн талбайг бууцаар бордох, чулууг түүх, голын усыг шуудуулан ашиглах зэрэг ажлуудыг хийдэг байжээ. Тариалангийн талбайн хөрс нь нимгэн учраас 3-4 жил хэрэглээд үржил шим нь шавхагдаж эхэлнэ. Тариалан эрхлэх хүмүүс эвлэлдэн нэгдэж нэг баг болон газар авна. Газрыг нарийн хэмжихгүй уулын ам, голын хөндий хэмээн авна. И.Майский газар эзэмшил, өмчлөлийн талаар орчин үеийн монгол номондоо “...Эцгийн ашиглаж байсан газрыг хүүд шилжүүлэх юм уу гурав дахь этгээдэд түр түрээслүүлж болно. Харин тус газрыг худалдаж болдоггүй байв.“ гэж тэмдэглэн үлдээжээ. Баг нь газар ашиглаад хошуунд ямар нэг рент төлдөггүй, зарим газар заавал багаар ажиллах албагүй, хүмүүс тус тусдаа ашиглаж болдог байв. Бас хошуунаас нийтийн дунд газрын зөвшөөрөл олгоно. Хэн түрүүлж хагална, тэр ашиглах эрх эдэлнэ. Ингэж нийтийн дунд хэрэглэж байгаа газрыг бусдад түрээслүүлэхийг хориглодог бөгөөд харин хоорондоо сольж болно.
Монгол оронд 1921 онд ардын хувьсгал ялсанаар газрын харилцааны эрх зүйн зохицуулалтыг өөрчилсөн юм. Энэ талаар гарсан анхны эрхийн акт бол 1921 оны 5 дугаар сарын 21-ний өдөр баталсан Ардын түр засгийн газрын 19 дүгээр тогтоол юм. Энэ тогтоолд тус улсын бүх газар шороог үүнээс хойш гадаад, дотоодын хүмүүс миний хэмээн түрэмгийлэн эзлэхийг үүрд зогсоохоор заажээ. Энэ нь газрыг улсын өмч, нийтийн хүртээл болохыг анх удаа хуульчилсан баримт бичиг юм. Уг заалт 1924 онд батлагдсан БНМАУ-ын анхдугаар үндсэн хуульд тусгалаа олсон юм. Үүний илрэл бол “БНМАУ-ын хязгаарын дотор бүхий газар ба уурхай хийгээд ой мод, ус тэдгээрийн баялагууд нь ардын мэдэлд байвал зохих бөгөөд энэ тухай хувийн өмч байгуулж үл болно“ гэж түүнд бататган бэхжүүлсэн явдал юм.
Энэ үндсэн хуулийн заалтыг хэрэгжүүлэх зорилгоор засгийн газраас олон тогтоол, шийдвэр гаргасны нэг нь “Газар бэлчээрийг эдлэх тухай” Засгийн газрын эрхлэх товчооны 1926 оны 227 дугаар тогтоол юм. Уг тогтоолд “Ард олны дотор бие, биесийг нутаг бэлчээр, өвөлжөө бууц зэргээр гачигдуулан хохироож, маргаан будилаан үүсгэн, илүү нутаг эзэрхэх явдал гарч байгааг зогсоон гагцхүү, олон онд нутаглаж, хүн мал идээшсэн, хөрөнгө малын олон цөөнд тохируулан аль бололцоот бууц бэлчээрийг нутгийн эрх баригчдаас зүй зохисоор заан олгуулж байх” гэж заажээ.
Засгийн газрын 1928 оны 6 дугаар сарын 29-ний өдрийн 20 дугаар хурлын тогтоолоор Монголчууд тус улсын хязгаарын дотор нутаг бэлчээрийг эдлэх түр дүрмийг баталж “Олон ардууд эрх биш өөр өөрийн нутгийн хязгаар нутаг дотор нутаглавал зохих, шалтгаангүйгээр бусад хошууны нутагт нүүдэллэн орохыг хязгаарлах, хэрэв хил тодорхойгүй бол түүнийг шинэчлэн тодорхойлох, ган, зуд тохиолдох үед өөр өөрсдийн захиргааны байгууллагаар уламжлан урьдаас зөвшөөрүүлж байх”-ыг тогтоосон байна.
Улсын бага хурлын тэргүүлэгчид, Сайд нарын зөвлөл 1935 оны 9 дүгээр сарын 25-нд бэлчээр усыг эдлэх тухай дүрэм баталж “Тус улсын харъяат нар, улсын ба хоршоо, аж үйлдвэр, олон нийтийн байгууллагууд бэлчээр усыг үнэ төлбөргүй, хугацаагүй эдлэх бөгөөд гадаадын харъяат нарт түрээсээр эдлүүлэх” тухай заажээ.
1940 онд батлагдсан БНМАУ-ын 2 дахь удаагийн үндсэн хуульд “Бүх газар, ой мод, ус, тэдгээрийн баялаг улсын өмч буюу ард түмний хөрөнгө мөн” гэж заан анхдугаар үндсэн хуулийн заалтыг хэвээр бататгасан байна.
1942 онд Газар эдэлбэрийн тухай хууль гарч түүнд газар эдэлбэрийн эрхийг
1. Хувийн аж ахуйтнуудын хөдөлмөрийн газар эдэлбэрийн эрх
2. Артель ба олон нийтийн газар эдэлбэрийн эрх
3. Улсын аж ахуйтан ба станц, аж үйлдвэр, албан байгууллагын газар эдэлбэрийн эрх гэж ангилжээ.
1960 онд батлагдсан БНМАУ-ын гурав дахь Үндсэн хуульд өмнөх үндсэн хуулийн /1940 оны/ заалтыг бататгасаны дээр “Хөдөө аж ахуйн нэгдэлд газрыг үнэ төлбөргүй, байнга эдлүүлнэ” гэж хэм, хэмжээ тогтоожээ.
1971 онд БНМАУ-ын АИХ-ын тогтоолоор баталсан БНМАУ-ын газар эдэлбэрийн хуульд газрын нэгдсэн сангийн ангилалыг бий болгожээ. Энэ хуульд газар эзэмшигчид, тэдний эрх үүрэг, газар олгох авах журам, газрын бүртгэл, хяналт, газар зохион байгуулалт, маргааныг шийдвэрлэх, хууль тогтоомж зөрчигчид хүлээлгэх хариуцлагын тухай тодорхой заалтууд оруулжээ. Энэ хүртэлх үеийг бүхэлд нь газрын харилцааны уламжлалт үе гэж үзэж болох юм.
Дэлхийн нэгэн систем болон төлөвшсөн социализм 1980-аад оны сүүлч, 1990-ээд оны эхээр гүнзгий хямрал, мухардалд орсон нь социалист системийн бүрэлдэхүүнд орж байсан БНМАУ-ын нийгэм, улс төр, эдийн засгийг зайлшгүй өөрчлөх түүхэн шаардлага бий болсон юм. Энэ нь зах зээлийн эдийн засгийг үндсэндээ хүлээн зөвшөөрөхгүйгээр, төвлөрсөн хатуу төлөвлөгөөнд баригдсан, өмчийн олон хэлбэр тэр дотроо хувийн өмчийг үгүйсгэх, захиргаадалтын аргаар нийгмийг удирдахыг өөрчлөхийг зүй ёсоор шаардсан юм. Энэ нь эдийн засгийн өөрчлөн байгуулалтын бүрэлдэхүүн хэсэг болсон газрын харилцааг мөн нэгэн адил өөрчлөхийг шаардсан. Үүнийг үндсэн хуулийн аргаар шийдвэрлэсэн юм . Эрдэмтэн Б.Чимэд Монгол улсын шинэ Үндсэн хууль, түүний үзэл баримтлалыг үнэлэн дүгнэхдээ: “Шинэ Үндсэн хууль монголын ард түмний амьдралд түүхэн эргэлт хийж, ...улсынхаа тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдлыг бэхжүүлж эх орондоо иргэний ардчилсан нийгэм цогцлуулан хөгжүүлэх эрхэм зорилгын дор замнан хөгжихийн үүд хаалгыг нээсэн бөлгөө” гэж тэмдэглэсэн байна.
1992 оны шинэ Үндсэн хуулиар нийгмийн харилцааг үндсээр нь өөрчилсөнтэй холбоотойгоор газрын харилцааг ч мөн нэгэн адил өөрчлөх талаар заасан юм. Ийм учраас шинэ Үндсэн хууль нь өөрөө газрын харилцааг шинэчлэх үндсэн баримт бичиг болж байгаа юм. Шинэ Үндсэн хуульд:
1. Газар ард түмний мэдэл, төрийн хамгаалалтад байна.
2. Тус улсын иргэнд өмчлүүлсэнээс бусад газар төрийн өмч болно.
3. Бэлчээр, нийтийн эдэлбэр, улсын тусгай хэрэгцээнийхээс бусад газрыг Монгол улсын иргэнд өмчлүүлж болно,
4. Иргэд хувийн өмчийнхээ газрыг худалдах, арилжих, бэлэглэх, барьцаалах зэргээр гадаадын иргэн, харъяалалгүй хүний өмчлөлд шилжүүлэх, түүнчлэн төрийн эрх бүхий байгууллагын зөвшөөрөлгүйгээр бусдад шилжүүлэх, ашиглахыг хориглоно,
5. Төр газрын эзэнд газартай нь холбогдсон үүрэг хүлээлгэх, улсын тусгай хэрэгцээг үндэслэн нөхөх олговортойгоор газрыг солих буюу эргүүлэн авах, уг газрыг хүн амын эрүүл мэнд, байгаль хамгаалал, үндэсний аюулгүй байдлын ашиг сонирхолд харшаар ашиглавал хураан авч болно,
6. Төрөөс гадаадын иргэн, хуулийн этгээд, харъяалалгүй хүнд газрыг төлбөр, хугацаатайгаар болон хуульд заасан бусад болзол, журмаар ашиглуулж болно,
7. Тус улсын иргэн эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах, орчны бохирдол, байгалийн тэнцвэр алдагдахаас хамгаалуулах эрхтэй,
8. Байгаль орчноо хамгаалах журамт үүрэгтэй гэж заажээ.
Үүнээс үзэхэд шинэ үндсэн хууль газрын харилцааг өмнөх Үндсэн хуулиудад зааснаас илүү өргөн хүрээнд, шинэлэг байдлаар нилээд тодорхой зохицуулсан болох нь харагдана. Үндсэн хуулийн дээрх заалтууд нь газрын харилцааны эрх зүйн зохицуулалтыг шинэчлэх эрх зүйн үндэслэлийг тавьж өгсөн юм. Үүнээс үндэслээд 1994 онд “Газрын тухай” Монгол улсын хууль батлагдаж энэ нь Үндсэн хуулийн зорилтыг шийдвэрлэхэд чиглэгдсэн анхны хууль гэж үзэж болохоор байгаа юм. Үүний зэрэгцээ:
1994 оноос Тусгай хамгаалалттай газар нутгийн тухай хууль.
1997 оноос Тусгай хамгаалалттай газар нутгийн орчны бүсийн тухай хууль.
1997 оноос Газрын төлбөрийн тухай хууль тус тус батлагдан үйлчилж байна.
Мөн 1995 онд гарсан Байгаль орчныг хамгаалах тухай хууль, 1998 онд батлагдсан Байгаль орчинд нөлөөлөх байдлын үнэлгээний тухай хуулиуд нь газрын харилцаанд нэгэн адил хамаарна.
Монгол улсад газар хувийн өмчинд байж болно гэдгийг шинэ үндсэн хуулиар зааж өгсөн боловч энэ эрхийг хэн, хэзээ, хэрхэн эдлэх тухай асуудал хууль тогтоох байгууллага болох УИХ-ын өмнө тавигдаад 10 жил болсон юм. 1995 онд газар өмчлөлийн асуудлаар олон нийтийн санаа бодлыг судалсан дүнгээс үзвэл дэмжигчид болон эсэргүүцэгчдийн зэрэгцээ яасан ч яахав гэсэн хүмүүс нилээд хувийг эзэлж байлаа. Энэ үед Монгол улсын иргэнд газар өмчлүүлэх, иргэдийн хувийн өмчийн газартай холбогдсон харилцааг зохицуулахад чиглэсэн хуулийн төслийг засгийн газраас УИХ-д анх удаа өргөн мэдүүлсэн боловч энэ хуулийн төслийг хэлэлцэн батлаагүй билээ.
Газар өмчлөх, эс өмчлөх, газар өмчлөлийн хууль гарах цаг нь болсон болоогүй тухай улс төрчид буюу нийгмийн дээд хэсэгтээ маргалдаж байх хооронд газрын харилцаанд зах зээлийн эдийн засгийн элементүүд нэвтэрсээр байлаа. Хот суурин газарт төрийн өмчийн газрыг тодорхой хугацаа, болзолтойгоор, гэрээний үндсэн дээр төлбөртэй ашигладаг журам нэвтэрч эхэллээ. Улаанбаатар хотод газар эзэмших эрхийг дуудлага худалдаанд оруулж эхэллээ. Нэгэн удаа 240.7 мянган төгрөгөөр үнэлсэн 240 мкв газар 33.3 сая төгрөгөөр борлогдлоо. Энэ нь газар аль хэдийнээ үл хөдлөх хөрөнгийн үүрэг гүйцэтгэж эхэлсэнийг харуулах тодорхой жишээ юм.
2002 онд Монгол улсын иргэнд газар өмчлүүлэх тухай хуулийг засгийн газраас 4 дэх удаагаа /өмнөхийг оролцуулан/ өргөн барьсанаар батлагдсан юм. Шинээр батлагдсан Газрын болон, Монгол улсын иргэнд газар өмчлүүлэх тухай хуулийг хэрэгжүүлэх ажил улс орон даяар ид өрнөж байна. Эдгээр хуулиудыг дагаж мөрдөх хууль, тогтоомж, заавар, журмууд гарч дуусч байна. Монгол улсын иргэнд газар өмчлүүлэх тухай хуульд заасан иргэнд газар өмчлүүлэхэд баримтлах зарчим, үндэслэлийн дагуу нийслэл, аймаг, сумын газар зохион байгуулалтын болон хөгжлийн ерөнхий төлөвлөгөөг боловсруулах ажил дуусч байна.
