Naranchuluun О.Мөнхбат Доктор (Ph.D) МУИС. Нийгмийн Судалгааны Хүрээлэн
Иргэдээс хураасан татвар, хувьчлал, гадаадын зээл тусламж зэрэг олон эх сурвалжаас улсын төсөв хэмээх том тогоог дүүргэдэг. Эрхтэн дархтануудын хувьд санхүүгийн эл тогоо хувааж идэхэд таатай бялуу мэт харагддаг бол жирийн олон төрийн төлөө оготно боож үхнэ гэгчээр надад юуны хамаа байх вэ дээ гэсэн аягтай асуудалд хандах нь нийтлэг. Гэтэл чухамдаа энэ тогоог дүүргэх эсэх, түүнийг зөв зохистой хуваан зарцуулж чадах эсэхээс ард бидний амьдрал шууд шалтгаалдаг.
2005 онд Монгол улсын нийт төсвийн орлогыг 708.2 тэрбум төгрөгөөр, төсвөөс зарцуулах зарлагын доод хэмжээг 775.1 тэрбум төгрөгөөр тооцон баталжээ. Үүний багагүй хэсэг нь төрийн өмчийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах үйл ажиллагаанд зарцуулагдсан байна. Тухайлбал, 557.4 тэрбум төгрөгийн эх үүсвэр улсын хэмжээнд төлөвлөгдсөн агаад үүнээс улсын төсвийн хөрөнгөөр хийх худалдан авах ажиллагаа нь нийт төсвийн 27.6 хувь буюу 222.8 тэрбум төгрөгийн өртөгтэй байхаар төсөвлөгджээ.
Аливаа төр засаг үйл ажиллагаагаа хэвийн явуулахад нь зайлшгүй шаардлагатай бараа үйлчилгээ худалдан авах, нийлүүлэх бодлого хийгээд түүнийг хэрэгжүүлж чадахуйц бүтэц тогтолцоотой байдаг. Энэхүү тогтолцооны мөн чанар нь төрийн өмчийн хөрөнгөөр төрөл бүрийн бараа үйлчилгээг худалдан авах, түүнийг бэлтгэн нийлүүлэх аж ахуйн нэгжийг холбогдох хууль журмын дагуу сонгоход оршино. Татвар төлөгчдын мөнгөний багагүй хэсэг зарцуулагддаг эл салбар нь төрийн алба, үйлчилгээг залгуулах, нийгмийн удирдлагыг хэвийн хэрэгжих үндсэн нөхцлийг бүрдүүлж өгдөгийн зэрэгцээ авилга, хээл хахуульд өртөх эрсдэл ихтэйн хувьд нийгмийн анхаарлын төвд байдаг.
Төрийн үйлчилгээний энэ чухал төрлийг аливаа гаж сөрөг хүчин зүйлсээс хамгаалах үндсэн арга зам бол шударга, ил тод, нээлттэй байх, хариуцлага тооцох механизм болон үр ашиг, хэмнэлтэнд суурилсан худалдан авах үйл ажиллагааг сэдэлжүүлэн хэрэгжүүлж чадахуйц төрийн тогтолцоо, түүний орчинг бүрдүүлэх явдал юм. Бие даасан хууль батлагдахаас өмнө худалдан авах үйл ажиллагааны эрх зүйн үндсийг Монгол улсын Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн тухай хууль, Монгол улсын засгийн газрын тухай, Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай, Төсвийн байгууллагын удирдлага санхүүжилтын тухай, Иргэний хийгээд Үнэт цаасны тухай хуулиуд болон Гадаадын зээл тусламжийг зохицуулах тухай хууль гэсэн 10 гаруй эрх зүйн актууд бүрдүүлж иржээ. Дээр дурдсан эрх зүйн актуудын дөнгөж гуравны нэг хүрэхгүй хувь нь 2000 оноос өмнө буюу “Төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр худалдан авах бараа, ажил, үйлчилгээний гүйцэтгэгч сонгох журмын тухай” хууль гарахаас өмнө батлагдсаныг олж харж болно. Өөрөөр хэлбэл улсын нийт төсвийн 28 гаруй хувийг эзлэх хөрөнгө мөнгөний их урсгал арав гаруй жилийн турш ямар нэгэн зохицуулалтгүй шахам явж ирсэн гэхэд хэтрүүлсэн болохгүй юм.
“Төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр худалдан авах бараа, ажил, үйлчилгээний гүйцэтгэгч сонгох журмын тухай” хууль батлагдсанаар засгийн газрын худалдан авах тогтолцооны хэвийн орчин бүрэлдэхэд нэгэн алхам болов. Эл хуулийн дагуу төрийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах шинэ тогтолцоог үүсгэн байгуулж, түүний орчинг бүрдүүлэх үйл ажиллагааг Сангийн яам дагнан хариуцах болж өөрийн бүтцэнд Худалдан авах ажиллагааны бодлого зохицуулалтын хэлтсийг шинээр буй болгожээ. Чухамхүү эндээс төрийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах тогтолцоог байгууллагажуулан институцчилах гэсэн оролдлого эхэлсэн байна. Шинээр батлагдсан хуулиар төрийн болон орон нутгийн хөрөнгөөр худалдан авах бараа, ажил, үйлчилгээний гүйцэтгэгчийг тендерийн дагуу сонгохоор болж, тендерийг зарлан шалгаруулах, тендерийн хороодыг байгуулах, үйл ажиллагааг нь хянахаар болжээ. Гэсэн хэдий ч эл хуулийн хэрэгжилт тун хангалтгүй байна. Дэлхийн банкны судалгаанаас үзвэл зөвхөн 2003 онд төрийн хөрөнгөөр худалдан авсан бараа, үйлчилгээний төслийн гүйцэтгэгчийн бараг 40 хувийг тендерийн аргаар бус шууд гэрээлэх замаар хийсэн байна.
Аливаа тендерийг шударга зохион байгуулах нь сонирхсон пүүс компани, байгууллагуудын оролцоог жигд хангах, тендерийн зар мэдээг ил тод, хүртээмжтэй тэгш түгээхээс эхэлдэг. Зар түгээх үндсэн суваг нь манай орны хувьд нийтийн мэдээллийн хэрэгслүүд ялангуяа өдөр тутмын сонинууд юм. Өдөр тутмын гол хэвлэл болох “Зууны Мэдээ”, “ Өнөөдөр” хийгээд “ Өдрийн сонин” –уудад хэвлэгдсэн төрийн өмчийн хөрөнгөөр хийгдэх тендерт ажлын зар мэдээний байдалд шинжилгээ хийж үзье.
2003 оны байдлаар “Зууны мэдээ” сонинд сард дунджаар 26, “Өдрийн сонин”-д 31, “Өнөөдөр” –д 36 орчим тендерийн зар хэвлэгдсэн бол 2004 байдлаар “Зууны мэдээ” –д 40, “Өдрийн мэдээ” –д 39, “Өнөөдөр” сонинд 42 орчим тендер явуулах зар мэдээ нийтлэгджээ. Эдгээрийн ихэнх нь давхардсан зар болохын хамт олон улсын байгууллагуудаас зарласан тендерийн зар мэдээ багагүй хувийг эзэлж байгааг дурдах нь зүйтэй. Энэ баримтыг жилийн турш улсын хэмжээнд нийт 100.000 гаруй худалдан авах үйл ажиллагаа хийгддэг гэсэн тоотой харьцуулах юм бол тун ч бага байгаа биз. Түүнчлэн худалдан авах ажиллагааны электрон зах зээл буюу тендерийг интернетийн сүлжээгээр дамжуулан зарлах хэлбэр цөөн хэдэн жишээг эс дурдваас манайд бараг байхгүй. Ингэхээр гадаадын пүүс компани засгийн газраас зарлаж буй тендерт оролцох ямар ч боломжгүй болж, хэл ам хийгээд байдаггүй “өөрийн” хэдэн пүүс компанитайгаа нийлэн дураар дургих боломж улам өргөсдөг аж. Тендерт орох боломжоор хэнийг хангах, хэнд зар хүргэх эсэх нь холбогдох албан тушаалтнуудын хувийн ашиг сонирхлоос шууд хамаарч байна. Авлигатай тэмцдэг “Транспэрэнси Интернэйшнл” олон улсын байгууллагын тооцоогоор төрийн зүгээс худалдан авах үйл ажиллагаатай холбогдсон авлигын хэмжээ тухайн бараа үйлчилгээний үнийн дүнгийн гучин хувьтай тэнцдэг бөгөөд тэр л хэмжээгээр татвар төлөгч та бидний түрийвч хөнгөрдөг аж.
“Төрийн болон орон нутгийн хөрөнгөөр худалдан авах бараа, ажил, үйлчилгээний гүйцэтгэгч сонгох журмын тухай хууль” батлагдсанаас хойш хоёр жилийн хугацаанд ердөө л 105 гомдол гарсан гэсэн баримтаас үзэх юм бол тендерийг хуудуутай явагддаг гэсэн нийтлэг үнэлэмж өөрөө хуудуутай мэт. Гэтэл үнэн хэрэг дээрээ бүх юм шударга сайхан явагдаад байгаа юм огт үгүй агаад тендер нь маш явцуу хүрээнд хийгдэж, “жин тан” хуйвалдан зохион байгуулагддагын нэгэн илрэл гэхэд үгүйсгэх аргагүй юм. Энэ бүхэн одоо хэрэгжиж байгаа хууль тун ч түүхий болохыг гэрчилж байгаа юм.
Түүнчлэн төрийн өмчийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах үйл ажиллагаанд оролцогсдын байр суурь идэвхгүй байна. Төрийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах, нийлүүлэгч сонгох үйл ажиллагааны сонирхогч талуудын гол цөмийг а. Хэрэглэгч /захиалагч/ б. Хувийн хэвшлийн болоод гадаадын пүүс компани, в. Шүүх хяналт, иргэний нийгмийн байгууллагууд бүрдүүлдэг. Гэтэл бодит байдал дээр захиалагч нь тодорхой эрх мэдэлтэн, албан тушаалтнууд, харин хэрэглэгч нь хяналт тавих эрхгүй, мэдээлэлгүй жирийн ажилтан албан хаагч гэсэн эсрэг тэсрэг ашиг сонирхол бүхий хоёр бүлэг үүсчээ.
Төрийн хөрөнгөөр худалдан авсан бараа үйлчилгээг хэрэглэгч нь төрийн байгууллагууд мөн агаад тэдний зүгээс нийлүүлсэн бүтээгдхүүний үнэ, чанарт хяналт тавьж, санал гомдол гаргах нь хяналт хэрэгжүүлэхэд чухал байдаг. Гэвч дээр дурдсанчлан хэрэглэгч, захиалагчын нэгдмэл байдал алдагдаж, хэрэглэгч нь мэдээллээр хаагдмал, хяналт тавих боломжгүйгээс өгснийг л үг дуугүй хүлээн авдаг идэвхгүй байр сууринд шилжиж, төрийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээг нийлүүлэх үйл явц нь бүхэлдээ эрх мэдэлтэн албан тушаалтны монополь өмч болж хувирчээ.
Төрийн аливаа үйл ажиллагааг хянахад олон нийтийн оролцоог хангах үүрэг бүхий төрийн бус байгууллагууд 5000 орчим байдаг атал худалдан авах чиглэлээр үйл ажиллагаа явуулдаг ТББ ердөө л ганц байна. Мөн хэдэн зуун сонин сэтгүүл, ТВ, радиод ажилладаг мянга мянган сэтгүүлчдийн дунд энэ чиглэлээр мэргэжсэн сэтгүүлч алга гэхэд буруудахгүй. Түүнчлэн төрийн худалдан авах үйл ажиллагаа бол хувийн хэвшлийг дэмжин, тэднийг хөл дээрээ тогтноход чухал ач холбогдол бүхий хөрөнгийн томоохон эх үүсвэр гэдгийг эл хэвшлийнхэн төдийлөн ойлгодоггүй мэт. Тиймдээ ч энэ талаар чих тавьж, ар мөрт нь орж хөөцөлдөх нь ховор. Эл хачирхалтай байдлыг худалдан авах үйл ажиллагаанд оролцогсдын чадавхийн байдалтай шууд холбон тайлбарлаж болох юм.
Төрийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах чиглэлээр мэргэжлийн боловсон хүчин бэлтгэх бодлого үгүй, сонирхогч талуудад чадавхи бий болгох механизмгүйгээс чадавхийн хомсдол нүүрлэжээ. Төрийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах үйл ажиллагаанд авлига, шударга бус байдал түгээмэл шинжтэй болсноос төр, татвар төлөгчид, хандивлагч орнууд, олон улсын байгууллагуудын хөрөнгө мөнгө шамшигдан үрэгдэх нь нийтлэг шинжтэй болжээ. Ганц жишээ хэлэхэд хувийн, улсын нийлсэн 200 гаруй их дээд сургуулиудын ганц ч энэ чиглэлээр мэргэжилтэн бэлддэггүйн зэрэгцээ ийм сэдвээр хичээл заадаг сургууль ч алга. Гэтэл эдүгээ манай улсад худалдан авах үйл ажиллагааг эрхлэх эрх бүхий таван мянга гаруй субьект бий болжээ. Өөрөөр хэлбэл худалдан авах ажиллагааны ямар ч мэргэжилгүй хүмүүс энэ их мөнгөөр тоглож байгаа болох нь. Худалдан авах ажиллагааны мэргэжилтэн хэрхэн бэлдэх талаар нөгөө хуулинд маань ч, өөр бусад эрх зүйн актуудад ч заасан зүйл алга. Шүүх хяналтын байгууллагын хувьд бас л эл чиглэлээр төрөлжин мэргэжсэн боловсон хүчин үгүйгээс мэдэхгүй, чадахгүйн зовлонд учрах нь элбэг аж.
Хууль хийгээд оролцогч талуудын байр суурь ийм байгаагийн зэрэгцээ худалдан авах ажиллагааг хянах ганц байгууллага нь Сангийн яамнаа газрын статустайгаар үйл ажиллагаа явуулж байгаа нь эрх мэдэл, нөөц боломж, ажиллах хүчний хувьд хэтэрхий хязгаарлагдмал тул улсын хэмжээнд хийгдэж буй бүхий л худалдан авах үйл ажиллагааг хянах байна. Энэ бүхэн эцэстээ төрийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах үйл ажиллагааг зохицуулах нухацтай бодлого дутагдаж буйг илэрхийлж байгаа юм.
Чухамхүү “хэмнэлттэй, үр ашигтай байх, өрсөлдөх тэгш боломжтой байх, дотоодын гүйцэтгэгч, үйлдвэрлэгчийг дэмжих хийгээд ил тод байх” гэсэн зарчмуудыг дан ганц хуульд тунхаглаад орхих бус түүнийг хэрэгжих бодит орчин нөхцлийг бүрдүүлэх нь төрийн худалдан авах бодлогын цөм хийгээд хуулийн гол зорилго байх ёстой. Энэ утгаараа одоогийн үйлчилж буй хуулийг шинэчлэх асуудал зүй ёсоор урган гарч байгаа бөгөөд хуулийн шинэ төсөл эдүгээ УИХ –ын холбогдох шатанд хэлэлцэгдэж байна.
Ер нь төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгаас зах зээлийн харилцаанд шилжсэн Зүүн Европын улс орны жишээг харахад энэ талын харилцааг зохицуулдаг хуулиа харьцангуй богино хугацаанд хэд дахин шинэчлэн баталсан нь бий. Жишээ нь Эстони улсад гэхэд төсвийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах үйл ажиллагааг зохицуулдаг Тендерийн тухай хуулиндаа 1995 онд анх батлагдсанаас хойш даруй 4 удаа нэмэлт өөрчлөлт хийжээ. Бүрэлдэн бий болсон харилцааг төгс зохицуулж чадахгүй байгаа эрхзүйн актуудыг шинэчлэн найруулах, өөрчлөх хийгээд дахин шинээр боловсруулах нь төрийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах үйл ажиллагааны эрх зүйн орчинг боловсронгуй болгоход чухал ач холбогдолтой болох нь зайлшгүй.
Түүний зэрэгцээ одоо хэлэлцэж буй хуулийн төсөлд худалдан авах ажиллагааг хянах төрийн байгууллагын статус, харьяаллын талаар зарчмын өөрчлөлтийг тусгах нь зүйтэй юм. Худалдан авах ажиллагааны одоогийн институцчилэгдсэн байдал буюу яамны харьяа газрын статустай байгаа нь бие даасан, ашиг сонирхлын лоббид эс өртөх, шударга, нээлттэй, ил тод үйл ажиллагаа явуулах нөхцөл байдлыг хангаж чадахгүй нь илэрхий.
Мөн худалдан авах үйл ажиллагаанд оролцогч талуудын чадавхийг дээшлүүлэх, мэргэжилтэн бэлтгэх, урт богино хугацааны сургалтын тогтолцоог төлөвшүүлэх шаардлагатай байна. Ер нь энэ төрлийн үйл ажиллагааг сайжруулах нь нийгмийн бүхий л түвшинд авлигатай тэмцэх төрийн бодлоготой нягт уялдах аваас сая үр дүнд хүрч болох магадлалтай. Өөрөөр хэлбэл авлигатай тэмцэх тогтолцоог тунхаглалын байдлаар бус жинхэнэ утгаар нь үүсгэн байгуулж, түүний эрх зүйн орчинг бүрдүүлэх нь зөвхөн төрийн хөрөнгөөр бараа үйлчилгээ худалдан авах үйл ажиллагааг сайжруулах төдийгүй нийгмийг эрүүлжүүлэх, төрийн үйлчилгээг авлигаас сэргийлэх зэрэг макро зорилтыг хэрэгжүүлэх үндэс суурь нь болох биз ээ.
