Naranchuluun
Хууль зүй, дотоод хэргийн дэд сайд Ц. Мөнх-Оргил
(2003 оны 10 сарын 31-д зохион байгуулагдсан "ТББ-ын эрх зүйн зохицуулалт"
сэдэвт дугуй ширээний уулзалтад хэлсэн үг)
Юуны өмнө та бүхэнтэй энэхүү чухал асуудлаар санал бодлоо солилцох боломж олдсонд талархаж байгаагаа хэлэхийг хүсч байна. Мөн ийм боломжийг бүрдүүлж, дугуй ширээний ярилцлага зохион байгуулж буй Соросын сан болон Азийн сангийн нөхдөд баярлалаа. Цаашид ч бид та нартай хамтран ажиллаж, энэ сэдвээр сургалт семинар, уулзалт, ярилцлага зохион байгуулах бодолтой байгаа.
Учир нь манай яам ашгийн төлөө бус байгууллагын эрх зүйн зохицуулалтыг боловсронгуй болгох асуудлыг авч үзэхдээ төрийн бус байгууллагуудын санал бодлыг түлхүү сонсож, тэдгээрт үндэслэн энэ асуудлаарх үзэл баримтлалаа тодорхойлох бодолтой байна.
Энэхүү асуудлыг “ашгийн төлөө бус байгууллага” гэсэн нэр томъёоны дор авч үзэхээр бол энэ нь олон хүн, байгууллагыг хамарсан нилээд өргөн хүрээтэй ойлголт шиг байна. Юуны өмнө бид энэ талаарх өмнөх ойлголтоо эргэн авч үзэх хэрэгтэйн гадна мэдэхгүй, ойлгохгүй зүйл ч цөөнгүй тулгарах шинжтэй байгаа тул бусад орны энэ талаарх эрх зүйн зохицуулалтыг судлах шаардлагатай болоод байна. Иймээс Соросын сан болон Азийн сангийн туслалцаатайгаар Америкийн Нэгдсэн Улсын “Ашгийн төлөө бус байгууллагын олон улсын төв”-өөс энэ чиглэлээр мэргэшсэн зөвлөх ирүүлж, зөвлөгөө, туслалцаа авахаар төлөвлөөд байгаа билээ.
Ингээд асуудлынхаа гол зүйл рүү оръё.
Улсын Их Хурлаас баталсан “Монгол Улсын эрх зүйн шинэтгэлийн хөтөлбөр”-ийн хүний эрх, эрх чөлөө, түүний хууль зүйн баталгааг хангах гэсэн 4 дэх хэсгийн “8”-д иргэдийн эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөг хэрэгжүүлэхтэй холбоотой эрх зүйн зохицуулалтыг өмнөхөөс илүү боловсронгуй болгох тухай заасан билээ.
Манай улсын хувьд энэ төрлийн харилцааг зохицуулж буй гол хууль нь 1997 онд батлагдсан “Төрийн бус байгууллагын тухай” хууль бөгөөд одоогийн байдлаар уг хуулийн дагуу байгуулагдсан 3200 орчим төрийн бус байгууллага Хууль зүй, дотоод хэргийн яаманд бүртгэгдээд байна.
Монголын ард түмэн бид “эх орондоо хүмүүнлэг, иргэний ардчилсан нийгэм цогцлуулан хөгжүүлэхийг эрхэм зорилго болгоно” гэж Үндсэн хуулиараа тунхаглан зарласан бөгөөд энэхүү зорилгыг хэрэгжүүлэхэд иргэний нийгмийн байгууллагууд ихээхэн үүрэгтэй гэдэг нь хэнд ч ойлгомжтой билээ.
Гэвч ийм байгууллагууд олон болсноор Үндсэн хуулийн дээрх зорилго биелэгдэнэ гэвэл өрөөсгөл ойлголт болох бөгөөд тэдгээр нь зорилго, мөн чанартаа тохирсон, нийгэм, хүмүүсд хандсан, тэдэнд үнэхээр хэрэгтэй, тустай үйл ажиллагаа явуулж чадаж байна уу үгүй юу гэдгээр асуудлын мөн чанар тодорхойлогдоно байх. Үүнтэй холбоотойгоор эдгээр байгууллагуудын үйл ажиллагааг зохицуулж буй одоогийн хууль тогтоомжуудыг эргэн нягталж илүү боловсронгуй болгох, хуучирч шаардлага хангахгүй болсон зүйл заалтыг нь өөрчлөх, ингэхдээ олон улсын чиг хандлага, жишиг загварт нийцүүлэх, сүүлд гарсан гол хуулиудтай зохицуулалт, нэр томъёог нь уялдуулах шаардлага зүй ёсоор гарч байна.
Иймээс манай яам энэхүү асуудлыг судлах, холбогдох хууль тогтоомжийг боловсронгуй болгох ажлын хүрээнд дараахь зүйлүүдэд илүү анхаарал хандуулах бодолтой байна. Үүнд: 1.“Төрийн бус байгууллага” гэсэн нэр томъёо болон төрийн бус байгууллагын талаарх нийгэмд бий болсон одоогийн ойлголт хир зэрэг зөв байгааг судалж үзмээр байгаа юм.
Үүний тулд юуны өмнө эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөөтэй холбогдсон эрх зүйн зохицуулалт нь ашгийн төлөө бус байгууллагын эрх зүйн зохицуулалттай хэрхэн холбогдож байгааг сайтар судлах нь зүйтэй санагдаж байна. Тухайлбал, 2002 онд батлагдсан шинэ Иргэний хуульд “төрийн бус байгууллага” гэсэн нэр томъёо байхгүй бөгөөд хуулийн этгээдийг:
1) ашгийн төлөө хуулийн этгээд /нөхөрлөл, компани/;
2) хууль буюу дүрэмд заасан зорилготой ашгийн төлөө бус хуулийн этгээд /холбоо, сан, хоршоо/ гэж хоёр ангилсан байна.
Ашгийн төлөө хуулийн этгээд нь зохион байгуулалтын хувьд ямар хэлбэртэй байх хийгээд түүнд ямар төрлийн хуулийн этгээд хамаарах зэрэг нь холбогдох хуулиудад ойлгомжтой тусгагдсаны дээр энэ ангилалд хамаарах хуулийн этгээдийн эрх зүйн зохицуулалтыг нилээд боловсронгуй билээ.
Харин ашгийн төлөө бус хуулийн этгээдийн хувьд түүнд яг ямар байгууллага, хуулийн этгээд хамаарах, тэдгээр нь зохион байгуулалтын хувьд ямар хэлбэр, төрөлтэй байх зэрэг нь одоо мөрдөж буй хууль тогтоомжуудад нэг мөр ойлгомжтой тодорхойлоогүйн гадна энэ ангилалд хамаарах хуулийн этгээдийн эрх зүйн зохицуулалт бүхэлдээ тийм ч боловсронгуй бус байгаа болно.
“Төрийн бус байгууллагын тухай” хуулийн 4 дүгээр зүйлийн 1 дэх хэсэгт иргэд, “төрийн байгууллага (хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх байгууллага)-аас бусад хуулийн этгээдээс нийгмийн болон өөрсдийн ашиг сонирхол, үзэл бодлын үүднээс сайн дурын үндсэн дээр байгуулагдан үйл ажиллагаагаа төрөөс хараат бус, өөрийгөө удирдах зарчмаар явуулдаг ашгийн төлөө бус байгууллагыг төрийн бус байгууллага гэнэ” гэж томъёолсон байдаг. Энэхүү тодорхойлолтоос үүдэн манай улсын хувьд уг хуулийн дагуу байгуулагдсан төрийн бус байгууллагуудыг бүхэлд нь “ашгийн төлөө бус байгууллага” гэж ойлгож ирсэн бололтой байна.
Түүнчлэн бие даасан тусгай хуулиар үйл ажиллагаа нь зохицуулагддаг тухайн хуульдаа зорилгоо “ашгийн бус” гэж томъёолсон нилээд олон төрлийн байгууллага, этгээд байдаг байна. Тухайлбал, “Үйлдвэрчний эвлэлүүдийн эрхийн тухай”, “Монголын улаан загалмайн нийгэмлэгийн эрх зүйн байдлын тухай”, “Худалдаа, аж үйлдвэрийн танхимын тухай”, “Нотариатын тухай”, “Өмгөөллийн тухай”, “Боловсролын тухай”, “Эрүүл мэндийн тухай” зэрэг хуулиудад зааснаар эдгээр нь бүгд ашгийн төлөө бус байгууллага юм.
Аль ч улс оронд төрийн үүрэг функц гүйцэтгэдэг улсын статустай /public/ томоохон эмнэлэг, сургууль, музей байдаг. Эдгээрийн зорилгыг “ашгийн төлөө бус” гэж үздэг ч ийм төрлийн үйл ажиллагаа явуулдаг бүх байгууллагыг /ялангуяа хувийн эмнэлэг, сургууль/ үүнд хавтгайруулан хамруулдаггүй бололтой байна. Гэтэл “Боловсролын тухай”, “Эрүүл мэндийн тухай” хуулиудад энэ чиглэлийн үйл ажиллагаа явуулдаг бүх байгууллагуудыг “ашгийн бус” гэж томъёолсон нь хир оновчтойг тайлбарлахад хүндрэлтэй юм.
Түүнчлэн хуулийн этгээдийн эрхтэй эсэх нь тодорхой бус, аль ангилал, төрөлд хамаарах нь ойлгомж муутай этгээд, байгууллага ч (сонин, сэтгүүл, хувийн радио, телевиз, хууль зүйн товчоо зэрэг) цөөнгүй байна.
Иргэний хуулийн суурь ангилалын нэр томъёотой нийцүүлнэ гэвэл “Төрийн бус байгууллагын тухай” хуулийн нэрийг “Ашгийн төлөө бус байгууллагын тухай” хууль гэж өөрчлөх чигтэй байгаа ба нэрийн нь агуулгад нийцүүлэх үүднээс уг хуулийг нилээд өөрчлөх, ер нь бүхэлд нь шинэчлэх шаардлага ч байж болохыг үгүйсгэхгүй байна.
Үүнээс гадна Иргэний хуульд ашгийн төлөө бус хуулийн этгээдийг зөвхөн ”хоршоо”, “сан”, “холбоо”-ны хэлбэрээр байгуулж болохоор заасан. Гэтэл бусад улс оронд “албан газар”,”олон нийтийн холбоо”, “сан”, “буяны байгууллага”, “ашгийн төлөө бус компани”, “холбоо /эвсэл/-ны хэлбэрээр байгуулагдсан хуулийн этгээдийн нэгдэл” гэх мэт олон хэлбэр, төрлийн байгууллага байдаг бололтой байна.
Иймээс энэ бүхнийг сайтар судалсны үндсэн дээр ашгийн төлөө бус байгууллага гэж яг ямар байгууллага, хуулийн этгээдийг хэлэх, тэдгээр нь зохион байгуулалтын хувьд ямар хэлбэр, төрөлтэй байдаг, алины нь харилцааг бие даасан тусгай хуулиар зохицуулдаг зэргийг тодорхой болгох шаардлагатай юм болов уу гэж бодогдож байна.
2. “Аж ахуйн үйл ажиллагааны тусгай зөвшөөрлийн тухай” хуульд ашгийн төлөө бус хуулийн этгээд нь тодорхой төрлийн аж ахуйн үйл ажиллагааг тусгай зөвшөөрөлтэйгөөр эрхэлж болох тухай зарчмын шинэ зүйл тусгагдсан. Үүнийг болон ашгийн төлөө бус байгууллага нь дүрмийн зорилгодоо нийцсэн аж ахуйн үйл ажиллагаа явуулж болох талаар маш тодорхой хуульчилж өгөх нь зүйтэй байх. Харин үүнтэй уялдуулан төрийн бус байгууллагын татвартай холбогдох одоогийн зохицуулалтыг эргэн судалж, шаардлагатай гэж үзвэл зарим өөрчлөлт оруулах, ялангуяа тэдгээрээс татварын байгууллагад санхүүгийн тайлан гаргах, мэдээллэх журмыг өмнөхөөс илүү нарийвчлан зохицуулах шаардлагатай гэж үзэж байна.
Одоо мөрдөж буй хуулиар Төрийн бус байгууллагыг “нийгэмд үйлчилдэг”, “гишүүддээ үйлчилдэг” гэж хоёр ангилдаг ба 2002 оны эхний улирлын байдлаар Хууль зүй, дотоод хэргийн яаманд 2500 орчим төрийн бус байгууллага бүртгэгдсэний 80 гаруй хувь нь /2000 гаруй/ “нийгэмд үйлчилдэг”, 20 орчим хувь нь /400 гаруй/ “гишүүддээ үйлчилдэг” гэсэн статустайгаар бүртгэгдсэн байна.
Үүнээс үзвэл дийлэнх төрийн бус байгууллагууд “нийгэмд үйлчилдэг” гэсэн статустай байгууллагддаг бөгөөд энэ нь “Аж ахуйн нэгж, байгууллагын орогын албан татварын тухай” хуулийн 7 дугаар зүйлийн 1 дэх хэсгийн “2”-т төрийн бус байгууллагын гишүүд дэмжигчдийн “хандив”, “татвар”-ыг, мөн хэсгийн “7”-д нийгэмд үйлчилдэг төрийн бус байгууллагын “орлого”-ыг тус тус татвараас чөлөөлөхөөр заасантай холбоотой байж болох юм.
Уг хуульд зааснаар “гишүүддээ үйлчилдэг” төрийн бус байгууллагын гишүүд, дэмжигчдийн “татвар”, “хандив”-аас бусад орлогод татвар ногдуулдаг учраас ийм статустай төрийн бус байгууллага цөөн байгуулагддаг байж болох хэдий ч үнэн чанартай эдгээр байгууллагууд ч үндсэндээ татвар төлдөггүй байна. Иймээс татварын хөнгөлөлт үзүүлэхтэй холбоотой энэхүү ангилал хэр оновчтойд дүгнэлт хийх хэрэгтэй байх.
3. Төрийн бус байгууллагын тухай хуулийн дагуу байгуулагдсан хуулийн этгээдийг зөвхөн нийслэлд Хууль зүй, дотоод хэргийн яам бүртгэдгээс орон нутагт байгуулагдаж буй энэ төрлийн байгууллагуудад ихээхэн зардал, чирэгдэл учирдаг ба үүнээс үүдэн хөдөөд бие даасан төрийн бус байгууллага байгуулах явдал цөөн байна. Нэг үгээр хэлбэл орон нутаг дахь иргэдийн эвлэлдэн нэгдэх эрх зохих хэмжээгээр хязгаарлагдаж байна гэсэн үг юм.
Бусад орны энэ төрлийн зохицуулалтыг харахад ашгийн төлөө бус байгууллагыг хууль зүйн асуудал эрхэлсэн төрийн захиргааны төв байгууллага, эсхүл шүүх, эсхүл орон нутгийн холбогдох байгууллага гэх мэт олон янзын субьект бүртгэдэг байна.
4. Бусад улсын хууль тогтоомжоос харахад энэ ангилалд хамаарах хуулийн этгээд, байгууллагын үйл ажиллагааны тайланг аль нэг холбогдох этгээд авч хянах нь үнэхээрийн чухал зохицуулалт байдаг байна. Учир нь тухайн байгууллага нь зорилгодоо нийцсэн нийгэмд үнэхээр тустай үйл ажиллагаа явуулж байна уу үгүй юу гэдэгт анализ дүгнэлт хийх нөхцөл бүрдэж, үүнээс үүдэн татварын хөнгөлөлт, чөлөөлөлт нь яригддаг бололтой юм.
Гэтэл одоо байгаа манай зохицуулалт ямар байгааг та бүхэн мэдэж байгаа шүү дээ.
Төрийн бус байгууллагын үйл ажиллагааны тайланг Хууль зүй, дотоод хэргийн яам жил бүр авна, тайлангаа зохих ёсоор ирүүлээгүй бол улсын бүртгэлээс хасна гэх мэт хэргэждэггүй ганц хоёр зүйл, заалтыг эс тооцвол энэ асуудал зохицуулалтгүй шахам явж иржээ.
Иймээс үүнийг дэлгэрүүлж хуульчлах нь зүйтэй байхаа.
5. Төрийн бус байгууллагын удирдлагатай холбоотой зохицуулалтыг эргэн судалж зарим зүйл, заалтыг нь цэгцлэх шаардлагатай байх. Тухайлбал, Төрийн албан хаагч, түүний дотор төрийн өндөр албан тушаалтнууд төрийн бус байгууллагыг удирддаг, ерөнхийлдөг буруу практик ихээхэн газар авч тэдгээр нь тухайн байгууллагаас явуулж буй элдэв аж ахуй, бизнесийн шинжтэй үйл ажиллагаанд оролцох, холбогдох болсныг өөрчилхөд чиглэсэн зарим зүйл, заалтыг уг төсөлд нэмж оруулах нь зүйтэй болов уу.
6. Хуулийн этгээдийн эрхгүй ашгийн төлөө бус байгууллага болон Монгол Улсын нутаг дэвсгэрт үйл ажиллагаа явуулж буй гадаадын ашгийн төлөө бус байгууллага, тэдгээрийн салбар, төлөөлөгчийн газартай холбогдон үүсэх харилцааг хуульчлан зохицуулах шаардлагатай нь амьдралаас харагдаж байна. Ялангуяа тэдгээрээс Монголын нийгэм, хүмүүст зориулан явуулж буй үйл ажиллагаа нь бодитой, үр дүнтэй байна уу үгүй юу гэдгийг тооцож чадахуйц зохицуулалт үгүйлэгдэж байна.
Ашгийн төлөө бус байгууллагын эрх зүйн зохицуулалтыг боловсоргуй болгох асуудал нь эрх зүйн шинэтгэлийн хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх ажлын нэг чухал хэсэг бөгөөд энэхүү нэр хүндтэй ажлыг хийж гүйцэтгэхэд та бүхний дэмжлэг, оролцоо чухал байгаа билээ. Иймд та бүхнийг цаашид бидэнтэй хамтран ажиллаж туслалцаа, зөвлөлгөө үзүүлнэ байх гэдэгт итгэлтэй байна.
“Төрийн бус байгууллагын эрх зүйн зохицуулалт” сэдэвт уулзалт ярилцлагын материал (2003.10.17)Уулзалтын тэмдэглэл
Уулзалтын талаарх дэлгэрэнгүй өгүүлэл“Ашгийн төлөө бус байгууллагын эрх зүйн зохицуулалт” сургалт семинарын материал (2003.11.07-08)
Уулзалтын талаарх дэлгэрэнгүй өгүүлэл
Д.Ламжавын илтгэл
М.Загдсүрэнгийн илтгэл
Р.Нарангэрэлийн илтгэл
Д.Сүхжаргалмаагийн илтгэл
“Ашгийн бус байгууллага” хуулийн төслийн хэлэлцүүлэг (2004-12-17)
Ашгийн бус байгууллагын хуулийн төслийг олон нийтэд танилцуулж хэлэлцүүлэх уулзалт ярилцлага 2004 оны 12 дугаар сарын 17-нд Нээлттэй Нийгэм Форумын хурлын танхимд боллоо. Хэлэлцүүлэгт уг хуулийн төслийг боловсруулсан ХЗДХЯ-ны ажлын хэсгийн гишүүд, төрийн бус байгууллагын төлөөлөгчид оролцож санал бодлоо солилцов.
Хэлэлцүүлэг дээр тавигдсан илтгэлүүд
